摘要：簡述了環(huán)境健康風險評估制度內(nèi)涵，分析了我國環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)存在的關(guān)鍵問題，提出我國環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)的思路與具體建議，包括以法律和政策制定為抓手開展頂層設(shè)計，從機構(gòu)設(shè)置、技術(shù)研發(fā)、構(gòu)建標準規(guī)范體系和開發(fā)系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)庫與模型工具等方面提升風險評估能力，強化環(huán)境健康風險評估結(jié)果在生態(tài)環(huán)境與健康管理中的應用，為我國環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)提供參考。

Suggestions for the Construction of Environmental Health Risk Assessment System in China

Abstract: Based on the connotation of the environmental health risk assessment system, this article analyzed the key issues in the construction of China's environmental health risk assessment system and proposed the ideas and solutions for it, which include carrying out top-level design on the bases of laws and policy formulation, improving risk assessment capabilities from the settings of institutions, the enhancement of technology research and development, the establishment of standard and normative systems, as well as developing systematic databases and model tools. It also suggests strengthening the application of environmental health risk assessment results in environment and health management. The solutions would provide a reference for the construction of China's environmental health risk assessment system.

Key words: Environmental health risk assessment    Risk management    Ecological environment and health management    System construction    

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染導致的健康問題日益嚴重。環(huán)境污染造成的健康影響具有長期性、復雜性、隱蔽性和不可逆轉(zhuǎn)性，即使污染物達標排放仍可能存在健康風險隱患。通過環(huán)境健康風險評估，明確環(huán)境污染導致的人群健康風險水平[1]，采取可行的干預措施，正逐步成為處理各類環(huán)境污染健康危害事件、制定生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策與標準、與媒體及公眾進行風險交流的有效工具和手段[2-9]。未來將環(huán)境健康風險評估制度融入現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境與健康管理體系，推動生態(tài)環(huán)境與健康管理決策科學化、精準化和規(guī)范化，是我國生態(tài)環(huán)境保護從污染治理走向風險管理，從被動管控走向主動預防的必然趨勢。

1 環(huán)境健康風險評估制度內(nèi)涵

風險是指遭受破壞或損失的可能性[2]。世界衛(wèi)生組織(WHO)將環(huán)境與健康定義為：關(guān)注物理性、化學性和生物性等外在環(huán)境因素以及其他相關(guān)行為影響因素，通過評估和控制影響人體健康的潛在環(huán)境危險因素，達到預防疾病、創(chuàng)造有益健康的環(huán)境的目的。

環(huán)境健康風險評估制度是基于生態(tài)環(huán)境與健康管理需求(該需求可由環(huán)保部門和衛(wèi)生部門等政府機構(gòu)提出，也可由企業(yè)、公眾等提出)，針對人群暴露于環(huán)境污染因素產(chǎn)生的風險進行評估，確定健康風險水平，從而為相應的風險管理決策提供科學依據(jù)的制度。環(huán)境健康風險評估制度的基礎(chǔ)是風險評估技術(shù)規(guī)范、毒理學/流行病學等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料、以及專家委員會等專業(yè)技術(shù)能力；制度的目的是確定環(huán)境污染導致的人群健康風險水平；制度的核心是風險評估結(jié)果在生態(tài)環(huán)境與健康管理中的應用；制度的宗旨是保障公眾健康。

2 環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)的關(guān)鍵問題2.1 法律法規(guī)落實困難，頂層設(shè)計缺乏系統(tǒng)性

2015年1月1日實施的《環(huán)境保護法》明確了“保障公眾健康”的立法目的并要求建立、健全環(huán)境健康風險評估制度，但未明確制度建設(shè)的具體要求，也未制定相關(guān)法規(guī)落實制度建設(shè)?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā贰锻寥牢廴痉乐畏ā返纫蟾鶕?jù)污染物對公眾健康和環(huán)境的危害和影響制定環(huán)境質(zhì)量標準、污染物名錄和風險管控標準，但未明確規(guī)定具體方法和技術(shù)要求。與此同時，管理措施僅僅是環(huán)境健康風險評估制度中實踐應用環(huán)節(jié)的內(nèi)容，法律未明確評估工作的啟動條件、責權(quán)主體和具體技術(shù)等內(nèi)容。隨后生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法(試行)》和國務院印發(fā)的《健康中國行動(2019—2030年)》中有關(guān)環(huán)境健康風險評估工作的責權(quán)劃分、實施要求、能力建設(shè)等方面的規(guī)定不夠清晰或涵蓋不全。

2.2 技術(shù)研發(fā)體系不健全，技術(shù)能力待提升

中國環(huán)境科學研究院、中國環(huán)境科學學會以及生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所、環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心等單位均設(shè)立了實驗室或研究中心開展環(huán)境健康風險評估工作[3]，但各實驗室和研究中心的同質(zhì)化程度較高，彼此缺乏明確定位和協(xié)作機制，大量研究成果無法直接支撐生態(tài)環(huán)境管理決策。我國從“十五”開始將環(huán)境污染與人體健康研究列入國家環(huán)境保護規(guī)劃，但“十二五”起才將其作為重點領(lǐng)域明確具體任務。歷經(jīng)十多年的發(fā)展仍集中在毒理學、流行病學和相關(guān)模型構(gòu)建與優(yōu)化以及國際關(guān)注的新型污染物(持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素等)的健康危害上，研究成果與管理實踐應用尚有差距。在利用毒理學和流行病學研究結(jié)果開展危害識別和危害表征的技術(shù)方法以及不確定性分析、證據(jù)權(quán)重評價等領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)研究。

2.3 標準規(guī)范不完善，模型工具缺失

目前我國的技術(shù)規(guī)范主要集中在具體應用領(lǐng)域(如污染場地)對國外技術(shù)規(guī)范的引進，各部門已發(fā)布的20余項環(huán)境健康風險評估相關(guān)技術(shù)規(guī)范缺乏頂層設(shè)計、各自為戰(zhàn)，部分技術(shù)規(guī)范未能清晰劃分彼此的內(nèi)容邊界及其相互間的聯(lián)系，而劑量-反應評估、證據(jù)權(quán)重評價、不確定性分析等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)方法類標準規(guī)范基本處于空白[4]，不足以為解決我國目前面臨的環(huán)境與健康問題提供足夠支持[5]。中國科學院計算機網(wǎng)絡信息中心雖建成了化學物質(zhì)毒性數(shù)據(jù)庫，但存在數(shù)據(jù)信息量少、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)設(shè)計簡單等問題[6]。現(xiàn)已印發(fā)的環(huán)境暴露參數(shù)手冊在一定程度上彌補了風險評估數(shù)據(jù)的缺口，但環(huán)境健康風險評估往往需要結(jié)合環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、毒理學實驗或人群流行病學調(diào)查數(shù)據(jù)、環(huán)境污染導致健康損害相關(guān)科研基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、地理信息、氣象等數(shù)據(jù)[7]，國家層面仍缺乏統(tǒng)一的適用于開展環(huán)境健康風險評估工作的數(shù)據(jù)庫和評估系統(tǒng)。

2.4 決策支撐力度弱，管理需求難滿足

我國環(huán)境健康風險評估對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐力度較薄弱，主要體現(xiàn)在：(1)環(huán)境影響評價和環(huán)境保護規(guī)劃相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求開展環(huán)境健康風險評估工作，但其未明確具體技術(shù)方法和技術(shù)要點，目前鮮有環(huán)境影響評價中開展環(huán)境健康風險評估的實踐案例；(2)現(xiàn)有化學物質(zhì)的環(huán)境健康風險評估及風險管理尚處于起步階段；(3)環(huán)境基準制定工作起步較晚，基礎(chǔ)薄弱[8]，尚未發(fā)布人體健康基準；(4)現(xiàn)行環(huán)境質(zhì)量標準、污染場地風險篩選值和管控值往往直接引用WHO、歐洲、美國等發(fā)布的標準值或在此基礎(chǔ)上結(jié)合國內(nèi)污染現(xiàn)狀與技術(shù)可行性制定，受飲食習慣和活動模式差異影響可能導致所制定標準無法有效保護公眾健康；(5)突發(fā)環(huán)境事件的快速環(huán)境健康風險評估，以及基于評估結(jié)果的應急處置指導限值的制定方面尚處于空白。

3 我國環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)思路

從完善制度保障、提升技術(shù)能力和強化管理實踐3個方面逐步建立我國環(huán)境健康風險評估制度，建設(shè)思路見圖 1。

(1) 構(gòu)建法律保障。在相關(guān)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定中對環(huán)境健康風險評估制度做出明確規(guī)定。

(2) 提供技術(shù)保障。構(gòu)建環(huán)境健康風險評估技術(shù)規(guī)范體系，推動污染物毒理學、流行病學等基礎(chǔ)研究工作，構(gòu)建環(huán)境健康風險評估數(shù)據(jù)庫，開發(fā)通用評估工具。

(3) 強化管理實踐。根據(jù)生態(tài)環(huán)境與健康管理具體需求確定環(huán)境健康風險評估的對象(化學品、污染物等)和領(lǐng)域(行政區(qū)域、流域、行業(yè)等)，通過評估確定優(yōu)先管理目標(優(yōu)先管控化學物質(zhì)、有毒有害污染物、高風險區(qū)域/流域/行業(yè)等)和基于風險可接受水平的管控程度(人體健康基準值、污染物削減目標、修復/恢復目標值等)，在此基礎(chǔ)上進行管理決策。

4 建議4.1 法律法規(guī)政策

(1) 明確法律要求，推動環(huán)境健康風險評估制度落實。在《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律修訂中進一步明確環(huán)境健康風險評估工作權(quán)責主體，要求將其應用于優(yōu)先控制化學品/有毒有害污染物名錄制定、排污許可、污染場地風險管理等生態(tài)環(huán)境管理決策。

(2) 結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理需求，適時制定環(huán)境健康風險管理條例。在管理條例中將“政府主導、企事業(yè)單位參與”作為環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)的基本原則，強化環(huán)境健康風險評估對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐，進一步明確責權(quán)主體、工作依據(jù)、技術(shù)能力建設(shè)(完善技術(shù)規(guī)范體系、專家委員會/機構(gòu)設(shè)置、開展技術(shù)培訓等)、風險可接受水平或等級等環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)要求。

(3) 完善相關(guān)政策，促進環(huán)境健康風險評估制度建設(shè)有序開展。修訂《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法(試行)》，變試行文件為正式文件提升效力，明確將評估結(jié)果作為決策依據(jù)納入名錄和標準規(guī)范制修訂程序，補充環(huán)境健康風險評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、模型工具開發(fā)、數(shù)據(jù)信息共享等工作的責權(quán)劃分，以及專家委員會在風險評估和管理決策中的作用等內(nèi)容。此外，在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中進一步明確開展相關(guān)科學研究、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫構(gòu)建、人才隊伍建設(shè)等工作內(nèi)容，推動將評估結(jié)果用于生態(tài)環(huán)境管理決策。

4.2 科研技術(shù)力量

(1) 機構(gòu)設(shè)置。整合環(huán)境健康風險評估技術(shù)力量，采用以下3種方式設(shè)置團隊或機構(gòu)支撐管理決策：一是在生態(tài)環(huán)境部和衛(wèi)生健康委員會各業(yè)務司局分別下設(shè)相應的環(huán)境健康風險管理處，分別開展各自領(lǐng)域的環(huán)境健康風險評估工作，以支持技術(shù)標準制修訂和風險管控；二是整合環(huán)保部門和衛(wèi)生部門的環(huán)境健康風險評估技術(shù)力量，成立國家環(huán)境健康風險評估中心，專門開展環(huán)境健康風險評估技術(shù)研究，為環(huán)境和健康領(lǐng)域的管理決策提供技術(shù)支持；三是構(gòu)建新的運行機制，結(jié)合生態(tài)環(huán)境與健康管理需求直接組織現(xiàn)有科研院所開展環(huán)境健康風險評估，或通過定期聯(lián)席會議的形式確定評估需求并按計劃組織現(xiàn)有機構(gòu)開展技術(shù)支持。短期內(nèi)建議采用第三種方式，同時加強專業(yè)隊伍建設(shè)；長期視評估需求，建議采用第一或第二種方式。

(2) 加強科技研發(fā)力度。提升環(huán)境健康風險評估基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、管理應用方面的研究水平。在環(huán)境健康風險評估領(lǐng)域設(shè)立科研專項，加大研發(fā)資金支持力度。優(yōu)先開展基于污染物健康效應和毒性作用機制研究結(jié)果的危害識別和危害表征的技術(shù)方法以及不確定性分析、證據(jù)權(quán)重評價等基礎(chǔ)方法研究工作。適時開展多種污染物暴露健康效應、多暴露途徑模型等新技術(shù)和新方法的研究。在此基礎(chǔ)上針對具體污染物開展環(huán)境健康風險評估，為化學品、污染物名錄和環(huán)境基準制修訂、環(huán)境健康高風險區(qū)域、流域、行業(yè)確定等管理決策提供技術(shù)支撐。

4.3 技術(shù)、數(shù)據(jù)和模型

(1) 完善技術(shù)規(guī)范體系。逐步構(gòu)建以“總綱+基礎(chǔ)方法類技術(shù)規(guī)范+應用領(lǐng)域類技術(shù)規(guī)范”為總體架構(gòu)的環(huán)境健康風險評估技術(shù)規(guī)范體系。基于已發(fā)布實施的《生態(tài)環(huán)境健康風險評估技術(shù)指南總綱》(HJ 1111—2020)，優(yōu)先制定危害識別、危害表征、暴露評估和風險表征專項技術(shù)規(guī)范，以及數(shù)據(jù)質(zhì)量評價、不確定性分析等基礎(chǔ)技術(shù)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上制定應用領(lǐng)域類技術(shù)規(guī)范，包括基準制修訂、區(qū)域/行業(yè)/化學品的健康風險評估、建設(shè)項目/規(guī)劃的環(huán)境健康影響評估、有毒有害污染物篩選排序等，用于指導各業(yè)務領(lǐng)域的環(huán)境健康風險評估。

(2) 開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與模型工具。從國家層面統(tǒng)籌構(gòu)建和開發(fā)環(huán)境健康風險評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和模型工具，并適時更新和免費公開。借鑒歐美國家環(huán)境健康風險評估數(shù)據(jù)庫建設(shè)經(jīng)驗[15]，通過組織調(diào)查或公眾自行提交收集相關(guān)數(shù)據(jù)信息，需經(jīng)專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)委員會評估審核滿足數(shù)據(jù)質(zhì)量要求后方可收錄入庫。重點建立基于化學物質(zhì)的劑量-反應關(guān)系及由此推導的致癌和非致癌毒性數(shù)據(jù)庫，建立基于人群暴露調(diào)查所得的暴露參數(shù)數(shù)據(jù)庫。優(yōu)先開發(fā)暴露評估模型，逐步增加多種污染物暴露或多途徑暴露的評估模型，明確各模型的適用范圍和假設(shè)條件并編制使用說明，對公眾開放免費下載使用權(quán)限。適時開發(fā)環(huán)境健康風險評估系統(tǒng)，整合并逐步完善評估模型。

4.4 管理應用

環(huán)境健康風險評估結(jié)果對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐作用主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境與健康管理優(yōu)先目標的確定和基于環(huán)境健康風險可接受水平的污染物濃度限值。在化學品管理、污染物排放管理、環(huán)境質(zhì)量管理、高風險區(qū)域、流域、行業(yè)管理、突發(fā)環(huán)境事件應急處置等生態(tài)環(huán)境管理決策制定過程中，基于環(huán)境健康風險評估結(jié)果確定管理目標和管控限值，提升生態(tài)環(huán)境管理決策的精準化、科學化水平。

(1) 化學品管理。通過環(huán)境健康風險評估，在化學品生產(chǎn)使用前的審批登記階段進行風險管控。一是根據(jù)新化學物質(zhì)開展環(huán)境健康風險評估結(jié)果，對新化學物質(zhì)進行科學分類和登記許可；二是合理評估化學品生產(chǎn)和使用階段的環(huán)境健康風險，據(jù)此制定優(yōu)先控制化學品名錄，適時限制和禁止環(huán)境健康高風險化學品的生產(chǎn)和使用，鼓勵替代產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和使用；三是適時開展化學品生產(chǎn)和加工使用建設(shè)項目以及化工園區(qū)的環(huán)境健康影響后評估，為化學品管理、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、清潔生產(chǎn)等管理決策提供依據(jù)。

(2) 污染物排放管理?；诃h(huán)境健康風險評估結(jié)果開展有毒有害污染物名錄、環(huán)境基準、質(zhì)量標準和排放標準制修訂以及排污許可等工作。通過環(huán)境健康風險評估確定各種污染物在不同環(huán)境介質(zhì)中的最高允許濃度，即人體健康基準值，在此基礎(chǔ)上制定污染物排放標準?；诃h(huán)境健康風險水平和當前環(huán)境質(zhì)量，制定環(huán)境健康高風險物質(zhì)的削減計劃，結(jié)合排放標準開展排污許可工作，有效減少環(huán)境健康高風險污染物的排放。

(3) 環(huán)境質(zhì)量管理。通過有毒有害污染物名錄和環(huán)境質(zhì)量標準將環(huán)境健康高風險物質(zhì)納入管控并明確相應的管控水平。綜合考慮環(huán)境中污染物多途徑暴露情景開展風險評估，制修訂有毒有害污染物名錄。推動現(xiàn)行的由經(jīng)濟成本或監(jiān)測技術(shù)可行性等因素決定的事后管理“能管”思路轉(zhuǎn)變，科學管控環(huán)境健康高風險污染物。對于列入有毒有害污染物名錄的物質(zhì)，根據(jù)生態(tài)風險和健康風險水平的高低依次制定各種污染物的人體健康基準。

(4) 高風險區(qū)域、流域、行業(yè)管理。國家每5年或每10年定期組織開展一次全國范圍的環(huán)境健康風險評估工作，識別有較高環(huán)境健康風險的區(qū)域、流域和行業(yè)，界定其主要污染源及特征污染物。在此基礎(chǔ)上，將特征污染物納入有毒有害污染物名錄，制修訂相應的人體健康基準和環(huán)境質(zhì)量/污染物排放標準；在環(huán)境健康高風險區(qū)域、流域和行業(yè)排污許可中設(shè)定高風險物質(zhì)的特別排放限值，并在“三線一單”編制中重點予以考慮，將其納入環(huán)境準入負面清單；基于環(huán)境健康風險約束性指標，科學制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)準入要求和污染物削減目標；開展區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境健康風險評估，基于風險可接受水平進行項目審批和采取必要的污染治理措施；在重點區(qū)域、流域和行業(yè)開展重污染天氣應急、行業(yè)減排、水源地保護、水體清淤、湖泊治理等污染防治專項行動，切斷污染暴露路徑。

(5) 突發(fā)環(huán)境事件應急處置。開展突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境健康風險評估工作，據(jù)此確定相應的削減措施，必要時啟動人群健康損害評估工作。在大氣、水環(huán)境突發(fā)事件處置中，結(jié)合水環(huán)境功能、氣象和水文擴散、水生生物和周邊人群分布等因素開展快速健康風險評估，制定相應的應急處置指導限值。在突發(fā)大氣環(huán)境事件發(fā)生后，根據(jù)人群健康風險評估，確定人群健康影響水平以及是否需要開展救治、搬遷等工作。在固體廢物傾倒、土壤污染突發(fā)環(huán)境事件中，結(jié)合污染狀況調(diào)查和周邊人群分布，評估環(huán)境健康風險并制定修復/恢復目標。

5 結(jié)語

我國環(huán)境健康風險評估工作歷經(jīng)多年發(fā)展，奠定了風險評估技術(shù)方法及其實踐應用方面的基礎(chǔ)。為推動形成精準治污、科學治污新格局，引導生態(tài)環(huán)境與健康管理由“事后健康救治”逐步走向“事前風險預防”，應盡快建立健全環(huán)境健康風險評估制度，進一步明確環(huán)境健康風險評估法律法規(guī)要求和開展頂層制度設(shè)計，提升風險評估技術(shù)能力，加強基于環(huán)境健康風險評估的生態(tài)環(huán)境與健康管理科學決策水平，為切實解決影響廣大人民群眾健康的突出環(huán)境問題提供制度保障。

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