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揭開“環(huán)境公益訴訟”的神秘面紗

來源：泰然健康網(wǎng) 時間：2024年12月14日 15:51

2023-01-18

2023年1月11日，最高人民法院發(fā)布第37批指導(dǎo)性案例（下稱指導(dǎo)性案例）。該批案例的專題為環(huán)境公益訴訟。雖然環(huán)境公益訴訟法律制度施行十年，環(huán)境公益訴訟案件額數(shù)量在不斷增加，但我相信全國大部分地方法院至今還未受理環(huán)境公益訴訟案件。因此，環(huán)境公益訴訟案件相對傳統(tǒng)案件仍很稀缺，環(huán)境公益訴訟仍顯“神秘”。這些年，筆者專注環(huán)境法律服務(wù)，在湖北、湖南、廣東、廣西、江西等地辦理了多宗環(huán)境公益訴訟案件，其中多宗屬當(dāng)?shù)厥桌?/p>

借最高人民法院發(fā)布環(huán)境公益訴訟專題指導(dǎo)性案例機(jī)會，結(jié)合本人辦理環(huán)境公益訴訟案件的一些體會撰寫此文1。本文將從其定義、原告、被告、訴求、管轄、舉證、鑒定七個方面揭開其“神秘”面紗。

一、定義

環(huán)境公益訴訟是指為了保護(hù)社會公共環(huán)境權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動，是針對保護(hù)個體環(huán)境權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言。根據(jù)訴訟的性質(zhì)，環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織為了保護(hù)社會公共利益，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成實(shí)際損害或者存在重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為，向人民法院提起的民事訴訟。環(huán)境行政公益訴訟，是指人民檢察院對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使社會公共環(huán)境利益受到侵害的行為，向人民法院提起的行政訴訟。

第37批指導(dǎo)性案例共10個，從全國各地法院報(bào)送的案例中精選。其中指導(dǎo)性案例211號、銅仁市萬山區(qū)人民檢察院訴銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)案屬環(huán)境行政公益訴訟，其他9個均屬環(huán)境民事公益訴訟（含刑事附帶民事案件）。

二、原告

環(huán)境民事公益訴訟：根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條、《民法典》第一千二百三十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，以下稱《民事公益訴訟司法解釋》）規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的原告包括：

1. 機(jī)關(guān)：現(xiàn)行法律并未明確“機(jī)關(guān)”是指什么機(jī)關(guān)，一般理解是“行政機(jī)關(guān)”。關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否做環(huán)境民事公益訴訟的原告問題，學(xué)界有爭議。贊同者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)、掌握侵權(quán)人大量的環(huán)境違法證據(jù)，有利于查明案情、從而保證案件的勝訴率；反對者認(rèn)為如果賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的起訴權(quán)，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)利過度擴(kuò)張。

2020年深圳市人大頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》是我國首個專門關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方法規(guī)。該《規(guī)定》亮點(diǎn)之一就是明確規(guī)定對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提起民事訴訟。2021年筆者代理深圳市生態(tài)環(huán)境局訴深圳某電子有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，就是廣東首例由行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案。

2. 組織：根據(jù)《民事公益訴訟司法解釋》第二、三、四、五條規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟組織必須同時具備以下條件：（1）由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等；（2）組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益且從事環(huán)境保護(hù)公益活動；（3）組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰。

3. 檢察院：在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

以上法律規(guī)定可知公民無權(quán)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟：只有檢察院有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。

三、被告

環(huán)境民事公益訴訟：污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)人，包括單位和個人。

環(huán)境行政公益訴訟：僅限行政機(jī)關(guān)，且是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。

四、訴求

環(huán)境民事公益訴訟：環(huán)境民事案件屬侵權(quán)案件。根據(jù)《民事公益訴訟司法解釋》第十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。司法實(shí)踐中，由于環(huán)境侵權(quán)涉及公益，原告除提出停止侵害、賠償損失等訴求外，一般還主張判決被告在媒體向公眾賠禮道歉。如指導(dǎo)性案例203號、204號、206號、208號、210號，原告均請求法院判決被告賠禮道歉并均得到法院支持。

在筆者代理的深圳首例由環(huán)境公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案中，原告北京某環(huán)境公益組織請求判決被告深圳某科技有限公司在全國主流媒體向社會公眾賠禮道歉。深圳中院一審判決該公司立即停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及服務(wù)功能損失共計(jì)200萬元，還判決該公司于判決發(fā)生法律效力之日起十日內(nèi)在中國環(huán)境報(bào)上向社會公開賠禮道歉。該案一審判決生效，被告已主動執(zhí)行判決，及時足額支付了賠償款并已在中國環(huán)境報(bào)向社會公開道歉。

環(huán)境行政公益訴訟：環(huán)境行政公益訴訟是檢察院對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的起訴，因此其訴求較簡單，就是請求判令行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。如指導(dǎo)性案例211號、銅仁市萬山區(qū)人民檢察院訴銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)行政公益訴訟案，遵義市播州區(qū)人民法院于2017年9月29日作出（2017）黔0321行初97號行政判決：由被告銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局對沈中祥以銅仁市萬山區(qū)武陵農(nóng)木業(yè)生產(chǎn)開發(fā)有限公司名義毀壞銅仁市萬山區(qū)茶店街道梅花村隘口山組、大坪鄉(xiāng)大坪村馬鞍山林地補(bǔ)植復(fù)綠恢復(fù)原狀依法履行監(jiān)督管理法定職責(zé)，并限期完成復(fù)綠工程驗(yàn)收。宣判后，雙方均未上訴，一審判決發(fā)生法律效力。

五、管轄

環(huán)境民事公益訴訟一審包括地域管轄、級別管轄、指定管轄和集中管轄。

地域管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的法院管轄。

級別管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄。中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。如2018年筆者代理的重慶某環(huán)保公益組織訴湖南某有色金屬公司案，該案由衡陽市中級人民法院受理，后報(bào)請湖南省高院裁定由衡陽鐵路法院受理。

指定管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，同一原告或者不同原告對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。

集中管轄：環(huán)境公益訴訟跨行政區(qū)劃集中管轄是個創(chuàng)舉，其主要基于案件量有限且分布不均的現(xiàn)實(shí)以及滿足專業(yè)化審判需求與消解地緣因素干擾的雙重目的。《民事公益訴訟司法解釋》第七條規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。如2020年1月1日廣東省高級人民法院經(jīng)報(bào)請最高人民法院批準(zhǔn)，對環(huán)境民事公益訴訟一審案件集中管轄中級法院及管轄區(qū)域范圍進(jìn)行調(diào)整。其中，深圳市中級人民法院管轄深圳、東莞、惠州、河源、汕尾等東江流域五市的環(huán)境民事公益訴訟案件。

環(huán)境行政公益訴訟：根據(jù)《行政訴訟法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟司法解釋》）規(guī)定，環(huán)境行政訴訟一審案件主要有級別管轄、地域管轄和指定管轄。

級別管轄：根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第五條第二款規(guī)定，基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。

地域管轄：由行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

指定管轄：有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄。下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請上級人民法院決定。

六、舉證

環(huán)境民事公益訴訟：《民事訴訟法》第六十七條規(guī)定“當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”這就是“誰主張誰舉證”原則，原告如不能舉證，將承擔(dān)不利法律后果。環(huán)境民事公益訴訟原告的主力軍是環(huán)境公益組織，公益組織受人力、財(cái)力以及技術(shù)等因素限制，對被告排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等重要環(huán)境信息可能無法獲取，舉證非常困難。為解決該問題，《民事公益訴訟司法解釋》第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，原告只需提交“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料?！薄睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第十三條規(guī)定，原告有權(quán)請求被告提供上述環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實(shí)不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃畻l規(guī)定，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上實(shí)行“舉證倒置”原則。

環(huán)境行政公益訴訟：此類訴訟是檢察院對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為發(fā)起的訴訟，檢察院需對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第二十二條規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交：（1）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料；（2）已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。所謂“訴前程序”，就是檢察院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不依法履職行為時，須先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其依法履職。如果行政機(jī)關(guān)在收到檢查建議后拒不履職或履職沒有達(dá)到檢察院要求的效果，檢察院才可起訴。如指導(dǎo)性案例211號，銅仁市萬山區(qū)人民檢察院向萬山區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議其依法履行森林資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令沈中祥限期恢復(fù)原狀，按每平方米10元至30元并處罰款。萬山區(qū)林業(yè)局書面回復(fù)，因沈中祥在服刑，公司倒閉，人員解散，無法實(shí)施復(fù)綠；林業(yè)局?jǐn)M部分復(fù)綠造林，對其中難以復(fù)綠造林地塊異地補(bǔ)植復(fù)綠；按一事不再罰原則不予罰款處罰。檢察院以萬山區(qū)林業(yè)局既未對沈中祥作出行政處罰，也未采取有效措施予以補(bǔ)植復(fù)綠，沒有履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致林地被破壞的狀態(tài)持續(xù)存在，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞為由提起行政公益訴訟。

七、鑒定

環(huán)境案件需查明損害結(jié)果、因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案和費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等專門性問題。要查明這些問題，需具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見。如第37批10個指導(dǎo)性案例均委托第三方機(jī)構(gòu)鑒定?！睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第十四條第二款規(guī)定，對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。但司法實(shí)踐中，鑒定存在以下幾個問題：

鑒定難：很多鑒定機(jī)構(gòu)不能、不愿或不敢鑒定。生態(tài)環(huán)境部及各省市生態(tài)環(huán)境廳不定期公布環(huán)境污染司法鑒定機(jī)構(gòu)。相對日益增長的鑒定需求，這些機(jī)構(gòu)數(shù)量顯然不足；而且很多機(jī)構(gòu)只能針對某幾項(xiàng)類別，如可以對污染物性質(zhì)、地表水與沉積物環(huán)境損害作出鑒定；但對空氣污染環(huán)境損害、生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害等其他類別可能無鑒定能力。有的雖有鑒定能力和資質(zhì)，但鑒于某些原因不愿或不敢鑒定。如2022年筆者受某上市公司委托到云南生產(chǎn)基地調(diào)查其投產(chǎn)的藍(lán)莓受損情況，侵權(quán)人為云南某大型國企，我方需鑒定因果關(guān)系，在云南找了幾家鑒定機(jī)構(gòu)，要么沒有鑒定資質(zhì)，要么聽說侵權(quán)人是當(dāng)?shù)卮笮蛧缶途芙^鑒定。

鑒定貴：目前國家并無環(huán)境污染鑒定的統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，鑒定費(fèi)用普遍很貴。如筆者曾參與某污染環(huán)境罪案的調(diào)查，廣東省博羅縣某金屬表面處理公司因長期將未經(jīng)處理的電鍍廢水偷排至外環(huán)境，涉嫌構(gòu)成污染環(huán)境罪被當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)起訴。某鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定評估費(fèi)用高達(dá)60萬元。一般當(dāng)事人無法承擔(dān)。

鑒定結(jié)果不靠譜：即鑒定結(jié)果差異大，其科學(xué)性和準(zhǔn)確性值得懷疑。如2004年發(fā)生的四川沱江特大水污染案，關(guān)于損失金額認(rèn)定，有的說上億元2；也有報(bào)道稱達(dá)3億元3，不同鑒定機(jī)構(gòu)作出的結(jié)論差異太大，難以讓人相信其客觀公正性。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于辦案心得，2021年3月11日，筆者有幸受武漢大學(xué)環(huán)境法研究所之邀，擔(dān)任該所40周年所慶系列活動暨珞珈環(huán)境法講壇第一百一十九講主講，講座主題是“環(huán)境民事公益訴訟中的幾個實(shí)務(wù)問題”。講座由該所所長秦天寶教授主持，最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所曹守曄副所長專程從北京趕到現(xiàn)場參加本次活動并做了精彩點(diǎn)評。該所在校環(huán)境法博士、碩士研究生以及兄弟院校環(huán)境法研究生參加了此次講座。本文根據(jù)本次講座內(nèi)容整理并結(jié)合最高人民法院發(fā)布的第37批指導(dǎo)性案例寫成。

[2]《令人震驚的沱江水污染事件》，http://www.100md.com

[3]《沱江污染經(jīng)濟(jì)損失初步核定3億元，環(huán)境恢復(fù)需5年》，http://news.163.com

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