黨的十八屆五中全會首次提出探索建立長期護(hù)理保險制度（以下簡稱“長護(hù)險制度”），打造老年保障的“終極安全網(wǎng)”。2016年6月，人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“80號文”），選擇15個城市試點(diǎn)，開啟探索之路。黨的十九大報告指出的“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容之一，其中，積極探索建立長護(hù)險制度是題中應(yīng)有之義。

　　截至2017年底，所有試點(diǎn)城市均已出臺方案，但內(nèi)容差距較大，這說明制度理念上還存有分歧。這里對長護(hù)險制度定位及其設(shè)計理念作一分析，慎思明辨。

　　制度定位：社會保險

　　從世界范圍看，并行或交叉運(yùn)行的長期護(hù)理籌資有“國家保障”、“政府津貼”、“社會救濟(jì)”、“強(qiáng)制商保”和“社會保險”五種模式，代表國家分別是瑞典、法國、美國、新加坡和德國。這些國家的國情及環(huán)境條件與中國都有很大差別：國家保障需要高稅收支撐，很難適用于14億人口的發(fā)展中大國；政府津貼和社會救濟(jì)有賴于財力和政府治理能力，在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間不平衡的當(dāng)下幾乎無法全面推行；強(qiáng)制商保是新加坡李光耀經(jīng)濟(jì)社會政策的產(chǎn)物，很難成為借鑒藍(lán)本；即使采取社會保險模式的德國，在1994年推出制度時已是人均GDP超過3萬美元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，而中國剛剛邁過8000美元，借鑒仍需謹(jǐn)慎。

　　在新時代探索建立新制度，需要了解時代特征：首先，這項新制度在社會保險理念植根中國20年后提出，不存在社會認(rèn)知不足問題；其次，這項新制度是在開啟實(shí)施健康中國戰(zhàn)略背景下提出的，應(yīng)為全體人民提供全方位、全周期健康管理，而不僅為部分特殊人群設(shè)立；再者，這項新制度是在中國駛?cè)肜淆g化和高齡化加速運(yùn)行軌道后提出的，任何單一依靠財政的制度安排都不可持續(xù)。在此背景下，社會保險模式成了唯一可選之路。

　　社會保險的基本原則是權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)，基本原理是未發(fā)生風(fēng)險的社會成員“供養(yǎng)”發(fā)生風(fēng)險的社會成員，基本規(guī)則是收支平衡。長期護(hù)理保險（以下簡稱“長護(hù)險”）既已定位于“社會保險”，就應(yīng)遵循社會保險的基本原則、基本原理和基本規(guī)則，在社會保險總方針指引下，樹立“全覆蓋、廣受益、?；?、多層次”四大理念。

　　參保范圍：“全覆蓋”

　　長護(hù)險作為公民的社會權(quán)益，要求實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。80號文規(guī)定參保范圍是城鎮(zhèn)職工參保人群，并可逐步擴(kuò)大。各地試點(diǎn)在擴(kuò)面上進(jìn)度不一：大多數(shù)地區(qū)僅覆蓋城鎮(zhèn)職工，個別地區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋（南通、青島、蘇州），有些地區(qū)擴(kuò)面不全（長春擴(kuò)至城鎮(zhèn)居民，上海擴(kuò)至60歲以上城鄉(xiāng)居民）。我國各類基本醫(yī)療保險參保人數(shù)已達(dá)13.5億，采取“長期護(hù)理保險跟從醫(yī)療保險”可一步到位全覆蓋，沒有必要分群體分步推進(jìn)。由于長護(hù)險資金主要來自醫(yī)?；鸾Y(jié)余，后者分群體且資金來源分割，一些地區(qū)（青島、長春、上海）的長護(hù)險因此也分群體設(shè)置不同籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

　　參保群體分割需要高度警惕。我國基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險從城鎮(zhèn)職工起步，逐步擴(kuò)大到農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，再到機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，最終形成了企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工三類分割的群體和三套分割的制度。參保人對社會權(quán)益越來越重視，對差別對待“零容忍”，長護(hù)險制度不宜也不應(yīng)該再分群體，應(yīng)從保障公民社會權(quán)益的認(rèn)識出發(fā)做出“全覆蓋”的制度設(shè)計。

　　同時要注意防止保障對象“窄化”和“泛化”的極端情況。在應(yīng)保障哪些人的問題上，各地試點(diǎn)說法不一：大多覆蓋重度失能的身體殘障者，個別地區(qū)擴(kuò)至中度失能（南通、青島、蘇州）和失智人員（青島）。

　　截至2017年底，老年受益率（受益者占老年人口的比例）最高的青島不足2.0%，南通和長春還達(dá)不到0.5%，與實(shí)施長護(hù)險制度國家的經(jīng)驗數(shù)據(jù)（如德國為9.0%以上）和我國失能老年人口的比例（全國老齡辦調(diào)研數(shù)據(jù)為17.6%）相比，差距甚遠(yuǎn)，一定程度上反映出保障對象“窄化”的問題。

　　還有一些地方出現(xiàn)了保障對象“泛化”苗頭。吉林省是長護(hù)險試點(diǎn)聯(lián)系省份，2017年12月公開征求意見時提出“對困難參保群體中的長期中度失能人員、85周歲以上不滿90周歲的部分失能老年人和90周歲以上老年人的長期護(hù)理需求予以適度保障”，放松了待遇資格門檻，摒棄了將失能評估作為唯一篩查工具的機(jī)制，易造成保障對象的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，與社會保險的基本原則、基本原理和基本規(guī)則相悖?！笆濉币?guī)劃建議中已有“全面建立針對經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補(bǔ)貼制度”的提法，不應(yīng)再由長護(hù)險擔(dān)當(dāng)此責(zé)。政府可為低保、特困、高齡等弱勢群體代繳費(fèi)，將財政責(zé)任前置，確保長護(hù)險制度與老年福利制度之間涇渭分明。

　　保障程度：“廣受益”和“保基本”

　　作為一項社會保險制度，長護(hù)險制度必須實(shí)現(xiàn)“廣受益”，其前提必須是“?；尽?，二者相生相存。任何社會不可能長期包容高待遇和廣受益同時存在，即使福利國家也是如此。

　　“廣受益”有助于吸引低風(fēng)險群體“長駐”制度中。年輕人和健康人是長期護(hù)理的低風(fēng)險群體，是制度的純貢獻(xiàn)者，參與人數(shù)越多，制度越健康。若受益面遲遲不拓寬，只有極少數(shù)人受益，制度必定深陷“逆向選擇”困境——那些年輕的、健康的人會更傾向于不參保，已經(jīng)參保的人會想方設(shè)法少繳費(fèi)、短繳費(fèi)，或者想方設(shè)法早受益、多受益，引發(fā)的效仿效應(yīng)會“掏空”制度?！皬V受益”是長護(hù)險制度“社會性”的體現(xiàn)。只有“廣受益”的長護(hù)險制度才能“得民心”，代際互濟(jì)才能持續(xù)下去。

　　“?；尽笔菍?shí)現(xiàn)“廣受益”的根本前提。高標(biāo)準(zhǔn)的待遇往往會阻礙受益面的擴(kuò)大。長春的床日定額標(biāo)準(zhǔn)是107元，青島的最高是170元，分別是當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60%和105%，相當(dāng)于政府用長護(hù)險基金按當(dāng)?shù)毓べY的60%或105%雇傭全職護(hù)理員提供服務(wù)。這樣的待遇很難擴(kuò)至城鄉(xiāng)居民，難以實(shí)現(xiàn)“廣受益”。青島已試點(diǎn)5年，其已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但老年受益率達(dá)不到德國的1/5。高待遇只能窄受益，要想廣受益，必須堅持?；尽?/p>

　　“?；尽边€可為發(fā)展補(bǔ)充保險留下空間。法國沒有獨(dú)立的長護(hù)險制度，只有一個由財政支持的“個人自立津貼”（APA）制度，但法國擁有全球最高的商業(yè)長護(hù)險保單持有率，投保人占總?cè)丝诘?1%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于位于第二位的美國（3%）。其經(jīng)驗是：法國的個人自立津貼和美國的醫(yī)療救助（Medicaid）同樣都是覆蓋低收入群體，受益的老年人占總?cè)丝诘谋壤际?%，但人均待遇差別很大，法國不超過人均GDP的15%，美國達(dá)到人均GDP的25%以上。顯然，基本保障越高，越會“擠出”商業(yè)補(bǔ)充險，而基本保障相對較低，商業(yè)補(bǔ)充險就有了發(fā)展空間。

　　持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)靠“多層次”并行

　　第一層次是統(tǒng)一費(fèi)率、動態(tài)調(diào)整的社會保險?；倦U堅持全覆蓋原則，在費(fèi)率確定上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一和可負(fù)擔(dān)。15個試點(diǎn)城市的籌資標(biāo)準(zhǔn)差別很大：在費(fèi)基上，有按醫(yī)療保險個人賬戶月計入基數(shù)、按醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)、按居民可支配收入、按工資總額、按月平均工資的，還有按定額繳費(fèi)的；在費(fèi)率上，有高于0.5%的、低于0.5%的，有每年繳費(fèi)在50元以下、50—100元之間，還有100元以上的。統(tǒng)一費(fèi)率可以消除群體、地域差別，利于制度公平公允。與此同時，考慮老齡化和高齡化雙雙走高總體趨勢下，費(fèi)率上調(diào)壓力長期存在，應(yīng)當(dāng)設(shè)有費(fèi)率的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

　　第二層次是團(tuán)體參與的長期護(hù)理補(bǔ)充險。從覆蓋面相對較大的法國和美國經(jīng)驗來看，團(tuán)體險均占商業(yè)長護(hù)險市場的70%以上。國內(nèi)商業(yè)保險機(jī)構(gòu)承保大病保險，相當(dāng)于政府為參保人員投保的團(tuán)體險。長護(hù)險可借鑒這種機(jī)制，由政府作為投保人，從征繳的長期護(hù)理保險費(fèi)中拿出一部分，為參保人再投一份“具有公益性質(zhì)的團(tuán)體保險”（見保監(jiān)發(fā)[2015]14號）。

　　第三層次是個人投保的長期護(hù)理商業(yè)險。長護(hù)險是一項長尾特征明顯、“逆向選擇”嚴(yán)重的保險項目，國內(nèi)保險機(jī)構(gòu)不敢輕涉，目前還沒有一款“純粹”的長期護(hù)理商業(yè)險產(chǎn)品。國外有慘痛的教訓(xùn)：美國最早的長護(hù)險產(chǎn)品于1974年問世，因逆向選擇問題加上參數(shù)設(shè)計過于樂觀，虧損、破產(chǎn)頻發(fā)，致使鼎盛時期的130多家機(jī)構(gòu)如今僅剩12家，且這些公司的“老產(chǎn)品”大多持續(xù)虧損。只有吸收更多年輕人才有助于長期護(hù)理商業(yè)險健康運(yùn)行。鼓勵年輕人投保的關(guān)鍵是降低實(shí)際保費(fèi)，常見的政策手段包括定向減稅和定向補(bǔ)貼。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊鐣茖W(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院、中國社會科學(xué)院世界社保研究中心、上海研究院）

相關(guān)知識

構(gòu)建長期護(hù)理保險制度 助力實(shí)施健康中國戰(zhàn)略
進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵期，長期護(hù)理保險未來如何進(jìn)階？
盈康生命發(fā)布《2023年度可持續(xù)發(fā)展報告》共“贏”可持續(xù)未來
什么是長期護(hù)理保險長期護(hù)理保險定義
關(guān)于印發(fā)《湘潭市長期護(hù)理保險制度實(shí)施細(xì)則》的通知
長期護(hù)理險(關(guān)于長期護(hù)理險簡述)
馬華、鄭多燕、劉畊宏……健身操文化30年變遷與發(fā)展
擴(kuò)大長期護(hù)理保險試點(diǎn)，完善制度體系和管理機(jī)制
完善長期護(hù)理保險機(jī)制
我國長期護(hù)理保險試點(diǎn)進(jìn)展與下步發(fā)展展望

網(wǎng)址: 張盈華 鄭秉文：推動長期護(hù)理保險制度健康發(fā)展 http://m.u1s5d6.cn/newsview511018.html