世界衛(wèi)生組織(World Health Organization, WHO)的數(shù)據(jù)表明，每年有約4 100萬人死于慢性非傳染性疾病，占全球總死亡人數(shù)的比例接近75%。為了改善此現(xiàn)象，WHO向各國推薦了多項(xiàng)有效干預(yù)措施，其中之一即為健康稅政策的制定與實(shí)施。

健康稅(Health tax)是指對人群健康有負(fù)面影響的產(chǎn)品所征收的稅，其作用在于促進(jìn)產(chǎn)品價(jià)格的提升以鼓勵(lì)人群減少消費(fèi)。常見的健康稅包括煙草稅、酒稅、含糖飲料稅和脂肪稅。這些稅收政策原本主要用于增加政府財(cái)政收入，但隨著不健康產(chǎn)品對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人群健康的影響日漸明顯，健康稅的實(shí)施也逐漸成為減少不健康產(chǎn)品消費(fèi)的重要手段。[1]現(xiàn)今，全球已有多國制定了以減少消費(fèi)、促進(jìn)健康為目的的稅收政策，其中不乏發(fā)展中國家，如墨西哥的含糖飲料稅、烏克蘭的煙草稅等。同時(shí)亦有眾多學(xué)者研究各國健康稅政策的實(shí)施效果，并提出各類改革建議。

中國對不健康產(chǎn)品所征收的稅有煙消費(fèi)稅和酒消費(fèi)稅，兩者至今皆已實(shí)施將近30年，但在改變消費(fèi)行為和提升人群健康方面都仍未起到明顯作用。[2]即便國內(nèi)有部分研究提出對中國煙酒消費(fèi)稅的改革建議，其重點(diǎn)也大多在于經(jīng)濟(jì)和稅收方面的考量。此外，截至2023年3月，國內(nèi)外并未有研究將中國的煙酒消費(fèi)稅稱為“健康稅”，或?qū)Ｗ⒂谄浯龠M(jìn)健康的作用。故本文將“健康稅”的概念帶入中國煙酒消費(fèi)稅，并基于文獻(xiàn)綜述，闡述國內(nèi)外的健康稅實(shí)施現(xiàn)況及關(guān)鍵影響因素，以期為中國未來進(jìn)一步推進(jìn)健康稅的實(shí)施提供循證證據(jù)和政策建議。

1 資料來源與方法 1.1 政策檢索策略

搜索各國稅務(wù)相關(guān)官方平臺(tái)，以獲取國內(nèi)外政府對不同產(chǎn)品的健康稅設(shè)置情況，并通過政策原文了解其實(shí)施時(shí)間、征稅方式、稅率等信息與修訂情況。

1.2 文獻(xiàn)檢索策略

本研究旨在研究國外和國內(nèi)健康稅的實(shí)施現(xiàn)況、實(shí)施結(jié)果及影響實(shí)施結(jié)果的主要因素，故選擇了PubMed、中國知網(wǎng)和萬方中國學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫來檢索國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)。檢索時(shí)間限定為2010—2022年。PubMed主要用于搜索國外各類健康稅政策的相關(guān)文獻(xiàn)，檢索策略為“(((((health tax)OR(sin tax))OR(alcohol tax))OR(sugar tax))OR(tobacco tax))OR(fat tax)”，獲得4 181篇文獻(xiàn)。由于國內(nèi)健康稅目前僅有煙草和酒類消費(fèi)稅，故中國知網(wǎng)和萬方中國學(xué)術(shù)期刊用于檢索國內(nèi)煙草和酒類消費(fèi)稅政策相關(guān)文獻(xiàn)。中國知網(wǎng)的檢索策略為“酒消費(fèi)稅+煙消費(fèi)稅，獲得95篇文獻(xiàn)。萬方中國學(xué)術(shù)期刊的檢索策略為“酒消費(fèi)稅OR煙消費(fèi)稅”，獲得545篇文獻(xiàn)。三個(gè)數(shù)據(jù)庫共檢索獲得4 821篇文獻(xiàn)。

1.3 文獻(xiàn)篩選標(biāo)準(zhǔn)

文獻(xiàn)的排除標(biāo)準(zhǔn)為：(1)缺少摘要或全文，(2)重復(fù)文獻(xiàn)，(3)研究基于特定省、州、地區(qū)或人群，(4)研究內(nèi)容與健康稅政策的實(shí)施效果或改革建議無關(guān)，或并非研究重點(diǎn)。

1.4 文獻(xiàn)篩選過程

按檢索策略在三個(gè)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行文獻(xiàn)檢索后，首先排除無摘要、無法獲得全文和重復(fù)的文獻(xiàn)。其次，瀏覽文獻(xiàn)標(biāo)題與摘要以初步判斷文獻(xiàn)研究內(nèi)容是否與本研究有關(guān)。最后，閱讀篩選出的文獻(xiàn)全文，以準(zhǔn)確判斷文獻(xiàn)是否符合納入標(biāo)準(zhǔn)。最終確定納入研究的文獻(xiàn)數(shù)量為110篇。

1.5 文獻(xiàn)歸納與分析框架

本文基于圖 2的框架對文獻(xiàn)進(jìn)行三個(gè)層次的歸納與分析。第一，將文獻(xiàn)按所研究的征稅產(chǎn)品類型做分類，以了解健康稅政策常用于哪些產(chǎn)品。第二，歸納文獻(xiàn)中探討的健康稅實(shí)施效果的影響因素，以提煉主要影響因素。第三，將文獻(xiàn)按健康稅政策的實(shí)施效果進(jìn)行歸類，以了解各國政策的普遍實(shí)施情況。

2 結(jié)果 2.1 國外健康稅實(shí)施的現(xiàn)況 2.1.1 煙稅

2005年《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》(Framework Convention on Tobacco Control，F(xiàn)CTC)正式生效，要求被條約約束的國家按照框架實(shí)施減少煙草使用的措施。截至2020年5月，全球已有182個(gè)條約締約方，其中不乏許多中、低收入國家。為了協(xié)助各國有效控?zé)?，WHO于2008年制訂了MPOWER，即以下六項(xiàng)控?zé)熣撸罕O(jiān)測煙草使用與預(yù)防政策(monitor)、保護(hù)人們免受煙草煙霧危害(protect)、提供戒煙幫助(offer)、警示煙草危害(warn)、確保禁止煙草廣告、促銷和贊助(enforce)以及提高煙稅(raise)。MPOWER中的R(raise)指出，將煙草稅提高到零售價(jià)格的75%以上是最有效和最具成本效益的煙草控制措施，不過目前只有40個(gè)國家的煙草稅達(dá)到此水平。[3]按《世衛(wèi)組織2021年全球煙草流行報(bào)告》所顯示的2020年各國總稅收占最暢銷品牌卷煙零售價(jià)的份額，英國為79.3%、土耳其為84.9%、芬蘭為88.2%，而德國、瑞士、美國和中國僅為63.5%、59.6%、40%和54.5%。從數(shù)據(jù)來看，即便是發(fā)達(dá)國家也并未全部將煙稅提高到WHO所建議的水平之上。

2.1.2 酒稅

在大部分發(fā)達(dá)國家中，酒在導(dǎo)致死亡的消費(fèi)品中排名第二，僅次于煙草。[4]為了減少有害性飲酒，2010年WHO的193個(gè)成員國就已在《減少有害使用酒精全球策略》(Global strategy to reduce the harmful use of alcohol)上達(dá)成共識(shí)。策略中包含了十個(gè)領(lǐng)域的政策方案，其中的“價(jià)格政策”明確指出提高酒類產(chǎn)品價(jià)格是控制過度飲酒的最有效干預(yù)措施之一，而價(jià)格政策的關(guān)鍵在于有效的稅收制度。根據(jù)WHO公布的數(shù)據(jù)，全球已有至少194個(gè)國家實(shí)施了酒稅以提高酒類產(chǎn)品價(jià)格。由于飲酒對健康的危害主要在于酒精的過度攝入，法國、英國、俄羅斯等國的酒稅政策更是按酒類產(chǎn)品的酒精含量設(shè)置了不同稅率。

2.1.3 含糖飲料稅

全球人口老齡化和飲食結(jié)構(gòu)的改變導(dǎo)致糖尿病和肥胖等與糖相關(guān)的疾病患病率上升，而目前世界上已有約85個(gè)國家通過不同方式收取“糖稅”來對抗此類疾病。1920年開始，挪威和芬蘭以提高政府稅收為目的最先開始收取糖稅，2000年隨著拉托維亞以促進(jìn)健康為目的征收糖稅后，其他歐洲國家也逐漸加入其行列。[5]隨后，墨西哥作為世界上肥胖率和含糖飲料消費(fèi)最高的國家，于2013年通過含糖飲料稅且有效地在全國范圍內(nèi)實(shí)施。墨西哥的成功也被視作全球糖稅實(shí)施的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，約有超過30個(gè)國家在其后的5年里頒布了糖稅法。[6]

2.1.4 脂肪稅

脂肪稅與含糖飲料稅類似，目的在于減少肥胖帶來的相關(guān)疾病，但目前世界上只有丹麥和印度曾經(jīng)或正在實(shí)施脂肪稅。2011年丹麥開立了先河，實(shí)施了全球第一項(xiàng)脂肪稅政策以減少心血管疾病帶來的負(fù)擔(dān)。根據(jù)Jensen等的研究結(jié)果，丹麥脂肪稅確實(shí)減少了飽和脂肪的消費(fèi)，也在稅收方面成功達(dá)到了政府的預(yù)期，但由于各界反對聲浪過大以及避稅行為普遍，該政策僅實(shí)施一年即終止。[7]2016年，印度的喀拉拉邦州實(shí)施了對快餐食品征收14.5%脂肪稅的政策，其目的在于減少人們對垃圾食品的成癮行為。該政策希望從脂肪稅開始，逐漸拓展到對含糖飲料等不健康食品征稅。[8]

2.2 國外健康稅改變?nèi)巳合M(fèi)行為效果的影響因素 2.2.1 稅率

稅率是決定健康稅政策是否能影響人群消費(fèi)行為與健康水平的關(guān)鍵因素。尤其對于需求彈性小的產(chǎn)品，更是需要采用高稅率的健康稅才能使消費(fèi)行為發(fā)生改變。Wright等的研究發(fā)現(xiàn)，健康稅使產(chǎn)品價(jià)格增加20%以上時(shí)，才能達(dá)到減少消費(fèi)的作用。[1]對于煙草產(chǎn)品，WHO更是建議采用75%以上的稅率。然而不論是針對何種產(chǎn)品的稅收，許多研究發(fā)現(xiàn)部分國家所設(shè)置的稅率仍過低，需提升稅率以達(dá)到期望的消費(fèi)行為與健康影響。[9]

2.2.2 征稅類型

各國的健康稅征收類型主要為從量稅和從價(jià)稅，而不同的被稅產(chǎn)品適合不同的征稅方式。以煙草稅為例，從量稅可以更有效地提高低價(jià)煙卷的價(jià)格，使青少年、貧困人口等對價(jià)格更敏感的群體減少吸煙。同時(shí)亦可以避免消費(fèi)者以低價(jià)煙取代高價(jià)煙，總體減少煙的消費(fèi)而非鼓勵(lì)品牌間的替換。然而，即使煙草稅較適合以從量稅方式征收，并不表示完全不采用從價(jià)稅。過高的從量或從價(jià)稅比例都可能使產(chǎn)品的供應(yīng)商通過調(diào)整價(jià)格來減少稅收對銷量的影響。故有效的健康稅政策應(yīng)結(jié)合此兩種征稅類型，并找到兩者比例的最佳平衡。[10]

2.2.3 征稅環(huán)節(jié)

在生產(chǎn)、批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征稅的選擇也會(huì)影響健康稅的有效性。比如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對特定成分(如甜味劑)征收高額稅收，可以鼓勵(lì)生產(chǎn)商改變配方、減少供應(yīng)或提高售價(jià)，以減少消費(fèi)者對不健康成分的攝入。[11]但若稅率不夠高，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅可能給予生產(chǎn)商自行消化稅收的機(jī)會(huì)。[12]而對批發(fā)商或零售商征稅需考慮產(chǎn)品的利潤空間，當(dāng)稅收足夠高時(shí)，批發(fā)和零售商才會(huì)考慮不銷售。[13]

2.2.4 消費(fèi)者對稅的可察覺性

不論稅負(fù)有多高，消費(fèi)者需要能有所察覺才會(huì)改變消費(fèi)行為，而商品價(jià)格的標(biāo)識(shí)方式影響著消費(fèi)者對稅的可察覺性。[14]例如在歐洲國家，貨架上顯示的產(chǎn)品價(jià)格為含稅價(jià)，所以消費(fèi)者較能意識(shí)到稅率和價(jià)格的上漲。然而在北美，購買產(chǎn)品的總稅額是以附加價(jià)格的形式顯示，而非按產(chǎn)品逐條顯示，故消費(fèi)者較難察覺任何特定產(chǎn)品的稅收增加。[1]

2.2.5 健康稅政策調(diào)整周期

健康稅政策應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場、人群行為等的變化不斷調(diào)整以保持其有效性。比如消費(fèi)者收入水平逐漸上升，將能負(fù)擔(dān)更高的產(chǎn)品價(jià)格，因此健康稅的稅率應(yīng)同步提高。[12]此外，當(dāng)健康稅實(shí)施后，消費(fèi)者很可能會(huì)轉(zhuǎn)向其他未征稅的不健康產(chǎn)品，供給方也可能通過一些手段減少自身銷量的影響，故政府也應(yīng)關(guān)注消費(fèi)行為和市場的改變以調(diào)整被稅產(chǎn)品的范圍或其他政策要求。[15, 16]

2.2.6 健康稅政策的支持度

社會(huì)的支持或反對很大程度上影響了健康稅政策能否順利實(shí)施下去并產(chǎn)生期望的作用。[17]當(dāng)政府或支持健康稅的組織掌控了媒體的話語權(quán)，帶動(dòng)了社會(huì)上支持健康稅的風(fēng)氣，政策將更容易順利實(shí)施。然而，當(dāng)企業(yè)、機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方掌控了媒體，散布關(guān)于健康稅實(shí)施的負(fù)面信息，公眾的支持率可能會(huì)受到嚴(yán)重影響。如丹麥飽和脂肪稅和蘇格蘭公共健康補(bǔ)充稅皆是受到相關(guān)企業(yè)的強(qiáng)烈反對而終止。[1]

2.3 國外健康稅實(shí)施后的結(jié)果 2.3.1 改變?nèi)巳合M(fèi)行為

2000年后，各國逐漸提高的稅率開始對當(dāng)?shù)厝说南M(fèi)行為產(chǎn)生影響。Teng等對含糖飲料稅的研究顯示，雖然各個(gè)國家與地區(qū)間存在差異，但10%的含糖飲料稅大約會(huì)造成10%的消費(fèi)下降。[18]例如葡萄牙在2017年頒布的含糖飲料稅規(guī)定，含糖量低于和高于80g/L的飲料每100升分別收費(fèi)8.22和16.46歐元。最終研究顯示，2017年含糖量低于80g/L的飲料銷量增加了60%以上。[19]Pell等則發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)商會(huì)將飲料含糖量下調(diào)到稅收所規(guī)定的范圍之下來躲避糖稅，如在英國兩年的糖稅法過渡期內(nèi)，大部分廠商調(diào)整了飲料配方中的含糖量。最后研究顯示英國含糖飲料的購買量沒有變化，但飲料中的含糖量比法案公布之前低了約10%。[20]這些研究都說明，不論是導(dǎo)致消費(fèi)者或生產(chǎn)商的行為變化，糖稅都可使人群的糖攝入量有所減少。

但是，對于健康稅與人群健康水平提升的關(guān)聯(lián)程度尚缺乏足夠研究。當(dāng)含糖飲料消費(fèi)減少后，人們是否轉(zhuǎn)而消費(fèi)其他高熱量、低營養(yǎng)的食品，或當(dāng)吸煙率下降，人們是否轉(zhuǎn)而攝入其他不健康的替代品，這些因素都可能影響健康稅改善人群健康的效果。因此，即便健康稅可以改變消費(fèi)習(xí)慣，但是否能真正帶來健康水平的提高，這一問題還有待更多研究與討論。

2.3.2 健康稅的政策實(shí)施并不順利

各國在推動(dòng)健康稅政策的實(shí)施時(shí)可能遭遇許多困難，如印度的煙草稅。根據(jù)Rao等的研究，印度煙草控制工作與強(qiáng)大的煙草游說團(tuán)體相抗衡，同時(shí)由于許多官員持有煙草公司的股份或在煙草公司董事會(huì)任職，不少政府機(jī)構(gòu)或官員公開反對煙草稅。[21]來自丹麥?zhǔn)称沸袠I(yè)的代表以及研究人員等反對者認(rèn)為飽和脂肪稅損害了丹麥經(jīng)濟(jì)并對健康沒有積極影響，各界高漲的反對意見最終導(dǎo)致丹麥脂肪稅僅實(shí)施了一年就被取消。而蘇格蘭的公共衛(wèi)生補(bǔ)充政策于2012年開始實(shí)施，征稅對象為蘇格蘭的大型煙酒零售場所。該稅實(shí)施后立即受到了多家大型零售商的反對，認(rèn)為其是“經(jīng)濟(jì)上極其不合理的”一個(gè)稅收工具，故該稅最終于2015年停止實(shí)施。[13]

3 討論 3.1 中國健康稅實(shí)施的現(xiàn)況與結(jié)果 3.1.1 煙消費(fèi)稅政策與稅率

中國的煙草類消費(fèi)稅政策于1994年首次制定，并隨后經(jīng)歷了四次改革和一次范圍擴(kuò)展。表 1顯示了每次政策改革所對應(yīng)的稅率、產(chǎn)品分類等變化。

歷經(jīng)多次改革后，中國的煙草稅仍是以生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的從價(jià)稅為主，僅卷煙和電子煙額外于批發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行了11%的加征。在現(xiàn)今的五個(gè)類別中，只有卷煙征收了從量稅，但生產(chǎn)環(huán)節(jié)的從量稅率自2001年設(shè)定后就未曾改變，僅于2015年開始額外在批發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行了加征。總體而言，各個(gè)類別的稅率在改革后并未有大幅度的提升。甚至有兩個(gè)稅率(乙類卷煙和雪茄煙)和最早的政策相比是降低的。不論是哪個(gè)類別的煙草產(chǎn)品，當(dāng)前的稅率與WHO所建議的煙草健康稅稅率(75%)皆有差距。

3.1.2 酒消費(fèi)稅政策與稅率

第一個(gè)酒類消費(fèi)稅政策與煙類消費(fèi)稅同樣制定于1994年，至今共經(jīng)歷了五次改革和一次范圍縮減。表 2顯示了每次政策改革所對應(yīng)的稅率、產(chǎn)品分類等變化。

與煙草稅不同，酒消費(fèi)稅以從量稅為主。但與煙草稅相似的是，即使經(jīng)歷多次改革，酒消費(fèi)稅的稅率并未有顯著的提升?？傮w而言，所有類別產(chǎn)品的稅率在將近30年的時(shí)間里基本沒有變化，僅白酒增加了每斤0.5元的從量稅、啤酒增加了分類并區(qū)分了稅率，以及額外增加了關(guān)于計(jì)稅價(jià)格的要求。此外，酒類消費(fèi)稅僅于生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行征收，多次改革皆并未在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)增加征稅。

3.1.3 實(shí)施后的結(jié)果

即使中國煙草稅的稅率在2001年和2009年進(jìn)行了改革，但2006年之后，卷煙銷量仍從人均2 000支/年增加至2014年的將近2 250支/年。[22]同樣地，盡管酒稅政策在2006、2008和2009年皆經(jīng)歷了改革，白酒、啤酒和葡萄酒銷量仍在2005—2017年逐年增加。人均飲酒量亦是由3升增加至5.6升。[23]這些數(shù)據(jù)說明了這幾次消費(fèi)稅改革對人群購買煙酒產(chǎn)品的行為影響并不大。

在政府稅收方面，煙草稅和酒稅一直是政府的巨大財(cái)政收入來源。[24-25]根據(jù)國家煙草專賣局和國家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)，在2000年卷煙的總稅收為1 000億元，而該數(shù)值于2015年已達(dá)到將近1.2萬億元，漲幅約12倍。2016和2017年由于銷量的小幅下降，稅收亦降至約1.1萬億元，但仍非?？捎^。酒類消費(fèi)稅的稅收在2001—2017年間，隨著酒類產(chǎn)品銷售量的增加也增長了超過5倍，從約63億元增加至約333億元。[23]

目前，不論是煙草類消費(fèi)稅還是酒類消費(fèi)稅，暫時(shí)都未對國內(nèi)的人群消費(fèi)行為造成明顯影響。即使在多次政策改革之后，酒和煙的銷量仍然未有明顯減少，故政策對人群健康的影響基本是微乎其微。

3.2 國外經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

從國外實(shí)施健康稅的經(jīng)驗(yàn)可以看出，健康稅若要影響人們對特定不健康產(chǎn)品的消費(fèi)行為，政策本身設(shè)定的稅率、征稅環(huán)節(jié)、征稅類型等起著關(guān)鍵作用。但除了政策的設(shè)計(jì)之外，還需提升人群對稅的察覺性與支持度，并持續(xù)關(guān)注人群行為變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的走向，及時(shí)調(diào)整政策以維持政策有效性。

為了使中國的煙草消費(fèi)稅和酒消費(fèi)稅起到“健康稅”的作用，本研究在總結(jié)了國外健康稅實(shí)施經(jīng)驗(yàn)后，提出如下建議：

3.2.1 稅率和從量稅比重仍需提升

盡管已歷經(jīng)多次改革，中國的煙和酒消費(fèi)稅率仍偏低，使征稅不足以對減少消費(fèi)和促進(jìn)公眾健康產(chǎn)生更大的影響。[26]《國際煙草控制政策評估項(xiàng)目》(International Tobacco Control Policy Evaluation Project, ITC)的調(diào)查報(bào)告顯示，如今即使是最受歡迎的煙草品牌，煙草稅也只占其零售價(jià)格的50%，遠(yuǎn)低于WHO所建議的75%。而酒稅稅率最高的白酒消費(fèi)稅占銷售價(jià)格的比重約為25%，在全球亦屬偏低的行列，低于法國(33.2%)、澳大利亞(50%)、波蘭(57%)和墨西哥(60%)。[23]因此，我國煙草和酒類消費(fèi)稅的稅率仍需大幅提升，且需根據(jù)人群收入水平的提高不斷進(jìn)行調(diào)整，以保持政策對消費(fèi)行為影響的有效性。[27]

除了稅率需提升之外，從量稅的比重亦需增加。[27]從價(jià)稅易使不同品牌、不同等級(jí)的同種產(chǎn)品之間價(jià)格差異變大，變相鼓勵(lì)了“替代效應(yīng)”，即鼓勵(lì)消費(fèi)者轉(zhuǎn)而購買更便宜的同類產(chǎn)品。若稅收政策促進(jìn)了替代效應(yīng)，不僅人群對煙酒的消費(fèi)量可能不會(huì)減少，低價(jià)的產(chǎn)品對健康的潛在危害更大。故政策制定者需仔細(xì)考量從價(jià)稅和從量稅之間比重的均衡，減少替代效應(yīng)的發(fā)生。[28]

3.2.2 征稅環(huán)節(jié)需后移以促進(jìn)“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”，減少避稅

2015年煙類消費(fèi)稅開始在批發(fā)環(huán)節(jié)加征從量稅后，首次實(shí)現(xiàn)了“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”和煙草消費(fèi)量的減少。此次經(jīng)驗(yàn)表明，零售價(jià)格是影響人們購買決策的關(guān)鍵因素。[2]目前的煙類消費(fèi)稅側(cè)重于對生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)的征稅，使得煙草生產(chǎn)商和批發(fā)商有機(jī)會(huì)自行消化稅收負(fù)擔(dān)，而不是將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。因此，將煙類消費(fèi)稅后移或增加零售環(huán)節(jié)稅收將更能促進(jìn)價(jià)格提升和消費(fèi)下降。

酒類消費(fèi)稅亦存在后移或增加零售環(huán)節(jié)稅收的需要，但除了促進(jìn)“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”之外，其目的更在于減少酒類生產(chǎn)企業(yè)的嚴(yán)重避稅行為。由于酒類消費(fèi)稅僅于生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，計(jì)稅價(jià)格是按生產(chǎn)企業(yè)銷售給銷售單位的出廠價(jià)格而定，故生產(chǎn)企業(yè)可以通過成立自己的銷售公司來進(jìn)行“價(jià)格轉(zhuǎn)移”，也就是先低價(jià)出廠，再高價(jià)賣出，從而降低計(jì)稅價(jià)格。[29]這是酒類行業(yè)常見的避稅方法。因此，為了加強(qiáng)稅收的落實(shí)，可將征稅環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，消除計(jì)稅價(jià)格與實(shí)際零售價(jià)格間的差異，使生產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)和零售價(jià)格得以提升至應(yīng)有水平。

3.2.3 需減少影響政策實(shí)施有效性的外在干擾因素

首先，消費(fèi)者對稅的可察覺性和征稅用意的理解對其消費(fèi)行為有著重大影響。對于煙和酒等“寓禁于征”的產(chǎn)品，可采用“稅價(jià)分列”的方式標(biāo)識(shí)價(jià)格，增加消費(fèi)者對稅負(fù)的敏感度，同時(shí)引導(dǎo)降低消費(fèi)。此外，可通過政策宣導(dǎo)、學(xué)校教育等方式傳播征稅在健康方面的意義，提升社會(huì)對政策的支持率，同時(shí)使人們察覺到高額稅收的存在。

其次，政府方面亦存在影響政策落實(shí)的因素。在現(xiàn)行稅收政策下，消費(fèi)稅收入歸中央政府，所得稅則歸地方政府。由于所得稅是在扣除消費(fèi)稅以后計(jì)算，這也意味著如果中央政府的消費(fèi)稅收增加，地方政府的所得稅就會(huì)減少。這個(gè)稅收矛盾使得地方政府可能傾向于保護(hù)當(dāng)?shù)責(zé)熅菩袠I(yè)以獲得更高的稅收收入或避免稅收損失。而為了激勵(lì)地方政府落實(shí)消費(fèi)稅改革，建議可以重新劃分消費(fèi)稅稅收的歸屬，如中央和地方可共享消費(fèi)稅稅收，以確保政策有效實(shí)施。[29]

煙草行業(yè)還存在其獨(dú)有的干擾因素，即國家煙草專賣局和中國煙草公司間界限模糊的問題。ITC的調(diào)查報(bào)告說明，中國煙草行業(yè)為國有產(chǎn)業(yè)，由煙草總公司扮演企業(yè)的角色，控制煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，而煙草專賣局扮演政府的角色，監(jiān)督中國煙草總公司，并負(fù)責(zé)制定控?zé)熛嚓P(guān)政策。雖然這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱不同，職責(zé)也相反，但實(shí)際上它們緊密相連，共用相同的人員與辦公空間，行政隸屬也相同。這使得政府和企業(yè)之間難以區(qū)分，成為實(shí)施煙草控制時(shí)面臨的主要障礙之一。[30]為了厘清兩個(gè)機(jī)構(gòu)間的界限，政府需盡可能在人員、職責(zé)等各方面使其獨(dú)立，減少政策制定者亦是執(zhí)行對象的情況。

為了通過減少不健康產(chǎn)品的消費(fèi)來提升人群健康，國內(nèi)外皆付出了許多努力來制定健康稅政策。國內(nèi)在實(shí)施煙草和酒類消費(fèi)稅上已有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但若希望在消費(fèi)行為改變和健康水平提升上有所進(jìn)展，仍需在稅率、征稅類型與環(huán)節(jié)和政策外干擾因素方面持續(xù)改革。

4 研究不足

由于本文所參考的文獻(xiàn)內(nèi)容主要側(cè)重于政策實(shí)施后的情況，如實(shí)行健康稅所帶來的影響、健康稅政策的改革建議等，故對于各國政策制定的依據(jù)以及政策間差異的原因尚未進(jìn)行深入的剖析。不同國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景影響著健康稅政策的制定和成功與否，故期望未來可通過深入分析各國健康稅政策制定差異背后的原因來給予更加具體的健康稅政策改革建議。

作者聲明本文無實(shí)際或潛在的利益沖突。

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