環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，一旦發(fā)生就可能造成不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難性后果。為此，2014年修改的現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法第5條已規(guī)定“預(yù)防為主”原則，要求在環(huán)境治理中優(yōu)先采用防患于未然的方式。此后制定或修改的許多環(huán)境法律在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但目前的檢察環(huán)境公益訴訟具有事后救濟(jì)特征，未能充分考慮在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之前，就對(duì)具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為提起“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”。因此，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)是檢察公益訴訟案件范圍拓展的重要方向。

拓展預(yù)防性環(huán)境公益訴訟首先需要解決的問(wèn)題是訴訟模式的選擇。目前社會(huì)組織已提起“綠孔雀案”“五小葉槭案”等預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件，但筆者認(rèn)為，民事公益訴訟在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上面臨難以克服的固有局限，亟須檢察行政公益訴訟的加入。預(yù)防性檢察行政公益訴訟雖然在起訴資格、起訴對(duì)象選擇、案件線(xiàn)索獲取等方面面臨一定困難，但并非不可克服。

一、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的局限

我國(guó)民事公益訴訟制度已在預(yù)防功能上進(jìn)行了拓展。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱(chēng)“解釋”）允許法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，并且規(guī)定了消除危險(xiǎn)、停止侵害、排除妨害等預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式。但從目前社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件來(lái)看，受限于以事后救濟(jì)為主要任務(wù)的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，民事公益訴訟難以有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

首先，由于侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式的法定性，被納入民事公益訴訟受案范圍的“重大風(fēng)險(xiǎn)行為”十分有限?！督忉尅返?9條沿用侵權(quán)法的責(zé)任承擔(dān)方式，只規(guī)定了“消除危險(xiǎn)”的責(zé)任承擔(dān)方式，考慮到責(zé)任承擔(dān)方式必須法定，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理解適用應(yīng)當(dāng)以“重大危險(xiǎn)”為限，需有明顯的預(yù)知可能性。據(jù)此，環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍只包括依據(jù)訴訟中能夠掌握的證據(jù)材料和現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平，能夠判斷可能發(fā)生具體環(huán)境損害的重大危險(xiǎn)。這將導(dǎo)致大量潛藏不確定性風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難性后果的案件被排除在受案范圍之外。

其次，民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定無(wú)法直接援引環(huán)境法律規(guī)定，因缺乏“法定”依據(jù)而難以達(dá)成共識(shí)?！熬哂袚p害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”是一個(gè)科學(xué)判斷與利益權(quán)衡緊密交織的公共政策問(wèn)題。在具有侵權(quán)訴訟本質(zhì)的環(huán)境民事公益訴訟中，原告和被告在不考慮相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定的情況下孤立判斷，容易陷入各執(zhí)一詞、莫衷一是的爭(zhēng)論。在沒(méi)有“法定”依據(jù)的情況下，法院缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以作出令雙方信服的裁判。因此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的審理進(jìn)程較為緩慢，沉重的舉證責(zé)任與漫長(zhǎng)的訴訟過(guò)程也使原告難以對(duì)廣泛存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)迅速作出反應(yīng)。

最后，民事公益訴訟缺乏與行政監(jiān)管執(zhí)法的銜接機(jī)制，無(wú)法發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)甚至互相干擾。行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和靈活性有助于高效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但環(huán)境民事公益訴訟中法院只能要求行政機(jī)關(guān)支持起訴或提供參考建議，而無(wú)追究行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé)之權(quán)。由此導(dǎo)致法院需要為了維護(hù)公益而勉為其難地進(jìn)行各種專(zhuān)業(yè)判斷，而原本負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)且具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的行政機(jī)關(guān)卻置身事外。

二、預(yù)防性檢察公益訴訟的比較優(yōu)勢(shì)

行政公益訴訟允許檢察機(jī)關(guān)依據(jù)預(yù)防性環(huán)境法律制度，對(duì)環(huán)境利用行為人的違法行為或行政機(jī)關(guān)不依法履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)的行為提起訴訟。相較于民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟更加契合發(fā)揮預(yù)防功能的需要。

首先，行政公益訴訟可以充分納入各類(lèi)對(duì)環(huán)境具有潛在影響的行為，更早、更廣地防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)四十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立起以30余部法律、60余部行政法規(guī)、600余部行政規(guī)章以及1200余部國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主的環(huán)境法體系，全面規(guī)定了環(huán)境利用行為人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，為預(yù)防環(huán)境損害編織了嚴(yán)密的制度之網(wǎng)。檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境許可等預(yù)防性法律制度監(jiān)督各類(lèi)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，如要求行政機(jī)關(guān)依法審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、依法監(jiān)管企業(yè)依照排污許可證排放污染物以及依法安裝特定污染處理設(shè)備等。

其次，行政公益訴訟主要對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行審查，因此檢察機(jī)關(guān)可以避免直接對(duì)公共政策問(wèn)題作出判斷，發(fā)揮其在法律解釋和法律適用方面的優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)長(zhǎng)。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為例，我國(guó)已頒布環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例等法律和行政法規(guī)，還有數(shù)量眾多且持續(xù)更新的規(guī)章等規(guī)范性文件，若能依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等預(yù)防性制度提起訴訟，將有助于降低證明存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的難度，更加迅速有效地防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

最后，行政公益訴訟能夠充分激發(fā)行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。面對(duì)行政公益訴訟，行政機(jī)關(guān)不能再置身事外，需要按照預(yù)防性環(huán)境法律制度賦予的監(jiān)管職責(zé)，積極主動(dòng)地監(jiān)管具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，否則將面臨敗訴擔(dān)責(zé)的后果。不僅如此，行政公益訴訟將促使行政機(jī)關(guān)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，而民事公益訴訟即使能夠達(dá)到消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，也只是個(gè)案救濟(jì)而無(wú)助于制度建設(shè)。

三、提起預(yù)防性公益訴訟的可能路徑

檢察機(jī)關(guān)如何在現(xiàn)行法律框架下探索預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟？筆者嘗試在起訴資格、起訴對(duì)象、案件線(xiàn)索來(lái)源方面進(jìn)行初步探討。

在起訴資格方面，雖然目前行政訴訟法未明確允許檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性行政公益訴訟案件，但也未明確地加以排斥，因此存在法律解釋的空間。有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法第25條規(guī)定起訴前提是違法行政行為“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”，未明確納入“受到侵害風(fēng)險(xiǎn)”的情形，因此檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)提起預(yù)防性行政公益訴訟。但是，“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”中的“致使”本身就具有事先預(yù)防的內(nèi)涵，包括可能使得國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的情形。而且，“受到侵害”也不同于“受到損害”，它包括“受到損害的風(fēng)險(xiǎn)”。即便文義存在多種解釋的可能性，也應(yīng)當(dāng)采用符合環(huán)境保護(hù)法第5條規(guī)定的預(yù)防原則的解釋結(jié)論。在地方層面上，部分省份已通過(guò)制定地方性立法明確檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性行政公益訴訟的資格。如《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，“發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險(xiǎn)隱患的，可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其采取措施消除隱患”“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟”。此外，陜西、廣東、云南、上海等地也已將預(yù)防性公益訴訟納入有關(guān)檢察公益訴訟的地方性立法之中。

在起訴對(duì)象方面，考慮到檢察機(jī)關(guān)環(huán)境專(zhuān)業(yè)能力不足、不易把握監(jiān)督定位等問(wèn)題，可以?xún)?yōu)先將明確違反法律的實(shí)體性規(guī)定或程序性規(guī)定的非行政裁量行為納入受案范圍。此類(lèi)案件能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律解釋與法律適用專(zhuān)長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境專(zhuān)業(yè)能力的要求較低，不會(huì)過(guò)度干涉行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。典型的非行政裁量行為如行政機(jī)關(guān)在自然保護(hù)地違法審批建設(shè)項(xiàng)目。實(shí)踐中有的地方政府為了招商引資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明顯違反自然保護(hù)區(qū)條例等環(huán)境法律的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以制止。

此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)考慮監(jiān)督屬于行政規(guī)定范疇的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件可能違反上位法的預(yù)防性環(huán)境法律制度，從而給環(huán)境公共利益造成受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。由于抽象行政行為的適用范圍具有一般性和普遍性，違法的抽象行政行為導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管漏洞較僅適用于特定主體的具體行政行為更加嚴(yán)重。

在案件線(xiàn)索來(lái)源方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視與環(huán)境社會(huì)組織的溝通合作。從已有的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件可見(jiàn)，環(huán)境社會(huì)組織非常關(guān)注對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，并且具備發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索的專(zhuān)業(yè)能力。如在“綠孔雀案”中，環(huán)保組織野性中國(guó)最先在野外考察活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索，隨后將案件線(xiàn)索移交給自然之友提起訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)具備提起行政公益訴訟的原告主體資格，環(huán)保社會(huì)組織也愿意與檢察機(jī)關(guān)合作，督促行政部門(mén)履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)。

與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府與企業(yè)依法履行環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)。環(huán)境保護(hù)法等現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)已要求環(huán)境監(jiān)管部門(mén)依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息，要求重點(diǎn)排污企業(yè)公開(kāi)主要污染物的名稱(chēng)、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等信息。若檢察機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督有關(guān)主體依法履行信息公開(kāi)義務(wù)，并將公開(kāi)的環(huán)境信息與企業(yè)的法定義務(wù)及行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)相互對(duì)照，就能從中獲得案件線(xiàn)索和事實(shí)證據(jù)。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員）

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