養(yǎng)老服務是一項重要的基本社會服務，提升社區(qū)養(yǎng)老供給能力是老有所養(yǎng)的重要保障。目前，我國養(yǎng)老模式呈現(xiàn)“9073”格局，90%老年人依托家庭養(yǎng)老，社區(qū)和機構養(yǎng)老只占7%和3%。隨著老齡化程度加重，我國養(yǎng)老服務供給不足的問題將日益突出，照料服務不足成為困擾老年群體的重大現(xiàn)實問題。

社區(qū)養(yǎng)老具備雙重優(yōu)勢

社區(qū)是社會基本單位，具有生活共同體的鮮明特征，契合老年人在熟人社會進行人際交往的習慣，能夠滿足老年人的精神情感需求和居家養(yǎng)老的意愿。

社區(qū)養(yǎng)老依托嵌入對應的功能性設施，涵蓋日間照料、康復護理、心理支持、短期住養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結合等服務。借助地緣優(yōu)勢和社區(qū)屬性，社區(qū)養(yǎng)老具備居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢，既可以通過上門服務、建設家庭養(yǎng)老床位的方式為老年人提供居家養(yǎng)老服務，也能夠引入專業(yè)機構提供養(yǎng)老服務，有效地推動了養(yǎng)老服務資源向一線下沉，實現(xiàn)“養(yǎng)老不離家”“離家不離社區(qū)”。

在提供養(yǎng)老服務的基礎之上，社區(qū)養(yǎng)老具有相親相熟、就近就便、可走可留的特點，被稱為“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，能夠讓老年人在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老，更加有利于身心健康，是實現(xiàn)老有所為和老有所養(yǎng)的有效載體，有利于切實緩解照料“赤字”問題。

自2013年上海推行社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務以來，北京、重慶、浙江、江蘇、安徽、河北、湖北等省市相繼引入社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務。經(jīng)過多年發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務得到迅速發(fā)展，有效緩解了老齡化帶來的養(yǎng)老壓力，成為養(yǎng)老服務發(fā)展的重要方向。

社區(qū)養(yǎng)老面臨多重困境

●土地要素供給不足

養(yǎng)老服務的供給需要具備基本要素保障，土地是其中的關鍵。隨著老齡化加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為新興的藍海市場，吸引地產(chǎn)、保險、醫(yī)療等行業(yè)資本進入，各級政府也制定了相應的發(fā)展規(guī)劃，但是上述項目的落地卻面臨著場地難尋的困境。

根據(jù)企業(yè)運營經(jīng)驗，場地費用占到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務總成本的25%左右，需要30張床位才可以覆蓋經(jīng)營成本。相較于農村地區(qū)，城市地區(qū)用地較為緊張、價格較高，需要嚴格滿足住房城鄉(xiāng)建設、消防、民政等部門的監(jiān)管要求。尤其對于老城區(qū)而言，其往往處于城市中心地區(qū)、居住環(huán)境相對老舊。然而，老城區(qū)通常聚集著較多的老年人群體，對養(yǎng)老服務設施的需求更大。

隨著城鎮(zhèn)化水平提高，城市地區(qū)用地難的問題將愈加成為制約社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，嵌入式的特征也伴隨著鄰避效應的困擾。已建成的社區(qū)養(yǎng)老場所必然是老年群體的聚集地、醫(yī)療衛(wèi)生人員的出現(xiàn)之處，嵌入式養(yǎng)老服務的引入將使用、改變原有社區(qū)空間格局，在偏好差異化和利益訴求機制之下，容易引發(fā)不同群體在空間利用上的矛盾與沖突，產(chǎn)生鄰避效應，激化用地難問題。

●市場化運作模式待完善

目前，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的運行資金主要來自政府財政資金，包括購買服務和項目補貼。在推動嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展的同時，也造成相關機構對財政資金的依賴，自身市場化運行機制不完善，對于市場需求的感知力和應對水平趨弱。

同時，財政資金的區(qū)域分配往往受到當?shù)卣斦顩r影響，也意味著養(yǎng)老機構的資源配置并不完全是以老年人需求的市場化機制為導向，這也造成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務與區(qū)域需求之間的不匹配，導致資源浪費和財政資金的低效使用。

市場機制的不健全成為當前社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務種類單一、滿足需求層次較低的重要原因之一。以面積和床位數(shù)為標準的補貼資金將導致數(shù)量型擴張趨勢，而忽視提供多元化、差異化、高凈值的服務。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構提供的服務較為簡單化、同質化，主要集中在生活照料、送餐和家政等方面，對于老年人需求較大的醫(yī)療衛(wèi)生服務、精神慰藉服務的投入則顯得不足。

在中國家庭對非居家養(yǎng)老模式接受度不高的背景下，該領域市場力量的不足意味著潛在顧客發(fā)現(xiàn)機制尚未建立完善，從“人找服務”到“服務找人”的轉型尚未完成，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構對市場需求的感知力和開發(fā)程度依然停留在較低水平。

●專業(yè)服務能力弱

根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗，人員成本占據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務總成本的35%。然而，高占比的人力成本并未完全滿足老年人對高質量服務的需求。

由于行業(yè)特殊性，養(yǎng)老服務人員的工作時間長、勞動強度高、責任大、社會認同低、薪酬待遇不高、職業(yè)發(fā)展空間有限，這些原因導致工作崗位吸引力不足，長期面臨著人員素質不高、年齡結構偏大、專業(yè)培訓不足、穩(wěn)定性差等問題。

養(yǎng)老服務人員的隊伍建設直接影響著社區(qū)養(yǎng)老服務的供給能力，難以滿足當代家庭對高質量養(yǎng)老服務的需求，導致無法完全將潛在養(yǎng)老需求轉化為支付能力。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務還面臨著綜合管理人才短缺的挑戰(zhàn)。隨著智慧養(yǎng)老概念的普及，新時代養(yǎng)老服務和產(chǎn)品模式發(fā)生了巨大變化，要求管理人才不僅具備專業(yè)護理技能，更重要的是要熟悉運營管理、營銷推廣、風險控制、信息技術等專業(yè)知識，對他們自身素質提出了更高的要求。

目前，很多社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的管理者是從醫(yī)療衛(wèi)生、家政等行業(yè)轉行跨界而來，以養(yǎng)老運營管理人才為培養(yǎng)目標的正規(guī)教育和技能培訓相對較少，導致他們缺乏對養(yǎng)老服務行業(yè)的深入理解，不熟悉行業(yè)法律法規(guī)、運營模式，制約了根據(jù)市場需求開發(fā)有針對性的營銷策略和風險控制的能力，不利于養(yǎng)老服務質量提升和行業(yè)良性進步。

提升社區(qū)養(yǎng)老綜合服務能力

將社區(qū)養(yǎng)老作為緩解老年人照料服務不足困境的突破點，依托社區(qū)發(fā)展多樣化養(yǎng)老服務，建設15分鐘養(yǎng)老服務圈，夯實基層，推進各項優(yōu)質服務資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集。

●盤活閑置資源

以土地場所要素為關鍵，結合城市更新和老舊小區(qū)改造等行動，實施供給能力提升行動，堅持因地制宜，依托閑置國有資產(chǎn)、企事業(yè)單位閑置用房、社區(qū)用房、公建配套等具有公共屬性的資產(chǎn)，按照養(yǎng)老建筑安全要求改造成養(yǎng)老服務設施，充分盤活利用存量資源、推動房產(chǎn)再利用，合理確定場所空間供應價格，通過競爭性的方式提供給社會力量運營，以規(guī)模小、靈活性高的優(yōu)勢降低管理和運營風險。

對照重點民生項目，加快審批速度，完善養(yǎng)老服務設施規(guī)劃和用地監(jiān)管機制。新建居住區(qū)要強化建設關口把控，嚴格落實同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付，壓實部門責任、強化監(jiān)督考核，嚴防擅自更改用途，切實做好社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的要素保障，加快15分鐘養(yǎng)老服務圈的建設。

●加強規(guī)劃引導

出臺社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展指導意見，明確任務目標、功能服務、運營管理和扶持政策，及時固化改革創(chuàng)新經(jīng)驗。充分利用民政部門機構改革的契機，加強與城市更新、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，聯(lián)合各相關部門，細化與常住人口、服務半徑掛鉤的制度安排，編制社區(qū)嵌入式養(yǎng)老資源布局專項規(guī)劃，科學規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老服務設施布局、數(shù)量和類型等。

大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務綜合體，強化社區(qū)的平臺和樞紐功能，加快形成結構科學、功能完備、布局合理、兼具公平和效率的社區(qū)養(yǎng)老服務設施網(wǎng)絡。

●加大財政資金和政策支持力度

完善社區(qū)養(yǎng)老服務支付保障機制，在財政可負擔范圍內實現(xiàn)政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務從“保障基本”到“適度普惠”轉變，建立優(yōu)質優(yōu)價長效機制，降低老年人社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)濟負擔，發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務中的基本保障作用，提高社區(qū)養(yǎng)老服務的便利性、公平性和可及性。

充分調動國有資本的示范帶動作用，建立國有資本對社區(qū)養(yǎng)老服務供給的補短板機制，鼓勵培育以社區(qū)養(yǎng)老服務為主業(yè)的國有企業(yè)。

推動政府與社會力量合作，探索完善公建民營機制，引入專業(yè)化養(yǎng)老服務機構進行運營。

●引入市場機制

堅持市場化導向，綜合考慮企業(yè)成本、政策支持、消費者承受能力等因素，完善市場原則下的普惠價格形成機制。優(yōu)化財政資金扶持方式，以“補需方”為主、兼顧“獎供方”。充分發(fā)揮金融手段，出臺支持普惠型社區(qū)養(yǎng)老服務的專項財稅補貼和多元融資政策。

大力推廣長期護理保險，持續(xù)優(yōu)化長期護理保險的待遇水平、服務項目、給付內容等，促進與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會救助等制度有序銜接。鼓勵多元主體積極參與社區(qū)養(yǎng)老服務，打破制約社會力量進入的“玻璃門”，出臺支持社會力量進入的支持政策體系。

積極拓展市場投融資渠道，探索設立社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務引導基金，撬動社會資本加大投入力度。鼓勵嵌入式機構連鎖式、品牌化、專業(yè)化、智慧化發(fā)展，發(fā)揮社會力量在專業(yè)技能、醫(yī)養(yǎng)結合、人才培養(yǎng)、智能化管理等方面的引領作用，打造品牌多元、服務多選的社區(qū)養(yǎng)老服務供給體系。

●智慧養(yǎng)老

依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術開發(fā)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務，精準對接養(yǎng)老服務需求，提供“點菜式”就近便捷養(yǎng)老服務。

基于康復輔助、健康監(jiān)測和安全監(jiān)護等場景，推動老年產(chǎn)品智能化升級，研發(fā)更多價廉質優(yōu)的可穿戴、便攜式設備，實現(xiàn)智能技術賦能社區(qū)養(yǎng)老服務提質升級，降低無效或低效工作負荷。

●健全養(yǎng)老服務人員職業(yè)培訓、權益保障、薪酬待遇等制度

開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老職業(yè)技能鑒定和技能大賽，對高技能養(yǎng)老服務人員在積分落戶、納入人才目錄等方面加以優(yōu)待，通過宣傳先進典型形成引領示范作用，增強職業(yè)認同度，增強從業(yè)吸引力。

推動產(chǎn)教融合，加強高校與社區(qū)養(yǎng)老機構之間的人才培養(yǎng)共建機制，健全相關學科設置。通過校企合作、訂單式培養(yǎng)搭建養(yǎng)老服務人才輸送鏈條，支持管理團隊開展建設和管理咨詢活動，形成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構獨特的人力資源和核心競爭力。

作者單位為南京市城鄉(xiāng)建設委員會

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