湯維祺

復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院、上海能源與碳中和戰(zhàn)略研究院青年副研究員

當(dāng)前，我國面臨嚴(yán)峻的氣候及環(huán)境治理任務(wù)，協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。隨著我國大氣污染治理進(jìn)入深水區(qū)，污染治理的重點手段轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整，與降碳治理手段趨于一致；氣候治理全行業(yè)深入推進(jìn)，減污降碳的協(xié)同效應(yīng)得到進(jìn)一步釋放；以及國內(nèi)外因素推動減排成本上行，我國減污降碳協(xié)同治理持續(xù)深化面臨更迫切的需求。亟需主動利用協(xié)同效應(yīng)優(yōu)化治理手段，設(shè)計更靈活的協(xié)同治理政策機(jī)制，解決減污降碳協(xié)同治理中的難點，推動減污降碳協(xié)同增效。

一、政策機(jī)制設(shè)計視角下的減污降碳協(xié)同治理

研究團(tuán)隊通過評估減排措施協(xié)同效應(yīng)、構(gòu)建減排數(shù)據(jù)庫等方式進(jìn)一步細(xì)致識別和評估了微觀層面的減污降碳協(xié)同效應(yīng)。目前，減污降碳協(xié)同增效的進(jìn)一步深化仍面臨跨期優(yōu)化、行業(yè)交互、技術(shù)交互等多維的技術(shù)細(xì)節(jié)及復(fù)雜的優(yōu)化問題。

從政策設(shè)計的視角分析發(fā)現(xiàn)，在外生目標(biāo)（國家總體目標(biāo)要求）和政策時間、空間及行業(yè)邊界確定的情況下，減污和降碳的主要政策措施效果存在一定程度的正交，即一些減污措施會引發(fā)能耗增加，帶來減碳負(fù)效應(yīng)。兩類政策措施的推進(jìn)未必與預(yù)設(shè)目標(biāo)完全匹配，亟需進(jìn)一步優(yōu)化。研究團(tuán)隊將治理目標(biāo)內(nèi)生化（由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要而催生治理需求），在協(xié)同視角下重新審視區(qū)域、行業(yè)、階段目標(biāo)，探尋其中的優(yōu)化空間。

減污降碳協(xié)同政策機(jī)制設(shè)計的核心是多層級目標(biāo)體系的優(yōu)化。在國家總體目標(biāo)約束下，利用區(qū)域間復(fù)雜交互和多維協(xié)同效應(yīng)，確保目標(biāo)自身的優(yōu)化，目標(biāo)實施的激勵相容、成本有效，以及目標(biāo)調(diào)整的靈活彈性。簡而言之，政策機(jī)制設(shè)計需優(yōu)化“協(xié)同”“增效”兩個層次：“協(xié)同”不是政策效果的簡單疊加，還需考慮產(chǎn)業(yè)、能源、環(huán)境多維目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)多目標(biāo)、多行業(yè)、多區(qū)域、多政策間的協(xié)同；“增效”即在給定空間、實踐、行業(yè)邊界內(nèi)找到達(dá)成既定目標(biāo)的最優(yōu)路徑。

二、政策機(jī)制設(shè)計視角下協(xié)同治理的關(guān)鍵難點

隨著我國加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面綠色轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域格局快速演進(jìn)，各地發(fā)展和治理現(xiàn)實訴求高度異質(zhì)且快速變化。減污降碳在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、能源及創(chuàng)新等方面的效應(yīng)在不同區(qū)域、階段面臨不同的重要性和緊迫性。這要求政策制定者在異質(zhì)性和快速變化的過程中考慮減污降碳政策機(jī)制的協(xié)同，解決減污降碳協(xié)同治理面臨的時間、空間、工具三方面關(guān)鍵難點。研究團(tuán)隊提出的解決思路如下（表）：

表：政策機(jī)制設(shè)計視角下協(xié)同治理的關(guān)鍵難點及解決思路

此外，深化減污降碳協(xié)同治理還需關(guān)注次生風(fēng)險。例如，隨著減排政策的實施，低收入人群福利受損、區(qū)域電價分化等。因此，需基于系統(tǒng)全面的經(jīng)濟(jì)社會效益評估，結(jié)合地區(qū)實際，統(tǒng)籌制定減污降碳目標(biāo)，完善補(bǔ)償機(jī)制。

三、政策機(jī)制設(shè)計視角下協(xié)同治理的應(yīng)對建議

大部制改革后，氣候和環(huán)境治理實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理為減污降碳協(xié)同治理體系的建立和完善提供了便利條件。此背景下，為進(jìn)一步實現(xiàn)政策與市場高效協(xié)同，需注重產(chǎn)業(yè)、能源、財稅、金融等多線合力。研究團(tuán)隊認(rèn)為，未來可從以下六方面優(yōu)化政策機(jī)制設(shè)計，持續(xù)提高減污降碳的治理能力，建立開放、透明、廣泛參與的治理體系：

1. 加快建立國家和地方協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組等跨職能協(xié)調(diào)機(jī)制，系統(tǒng)評估減污與降碳的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境協(xié)同效應(yīng)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向研判排放路徑，統(tǒng)籌優(yōu)化分區(qū)域、分部門、分階段減排目標(biāo)；

2. 聚焦協(xié)同減排效應(yīng)優(yōu)勢領(lǐng)域，優(yōu)化協(xié)同治理成本，加快推動工業(yè)碳達(dá)峰行動，加快將鋼鐵、有色、石化化工等高排放工業(yè)納入全國碳市場，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)清潔能源開發(fā)利用；

3. 跟蹤評估氣候和環(huán)境治理的溢出效應(yīng)，強(qiáng)化保障機(jī)制，修正收入分配效應(yīng)、優(yōu)化能源保障；

4. 持續(xù)強(qiáng)化技術(shù)規(guī)制和準(zhǔn)入監(jiān)管，加快推動能耗雙控向排放雙控轉(zhuǎn)變，健全統(tǒng)一的排放監(jiān)測、核查和協(xié)同管理體系，統(tǒng)一排放管控標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格準(zhǔn)入管理，避免由“碳泄漏”引發(fā)新的“污染天堂”；

5. 完善監(jiān)管信息報告和披露機(jī)制，賦能市場機(jī)制更好發(fā)揮作用；加快完善碳市場、培育和聯(lián)動排污權(quán)交易，優(yōu)化配額跨期儲存、交叉履約等創(chuàng)新機(jī)制；

6. 進(jìn)一步優(yōu)化財政、稅收和金融激勵，以轉(zhuǎn)型金融體系建設(shè)為契機(jī)，提升轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的市場激勵。

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