人口老齡化背景下的重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

市人大社會(huì)委課題組

摘要：我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加劇的現(xiàn)實(shí)，使得養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。在這一背景下，本文以老齡化現(xiàn)象突出的重慶市為研究對(duì)象，通過(guò)座談交流、實(shí)地探訪、問(wèn)卷調(diào)查和文獻(xiàn)資料整理等方法，在基于重慶人口老齡化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，著重對(duì)重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的概況和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了分析歸納，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：老齡化 養(yǎng)老服務(wù)體系

判斷一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會(huì)有兩種通行標(biāo)準(zhǔn)：65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%，或60歲及以上老年人口比例超過(guò)10%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，2000年，我國(guó)65歲及以上人口比重達(dá)到7.0%，0-14歲人口比重為22.9%，中國(guó)開(kāi)始步入老齡化社會(huì)；2018年，我國(guó)65歲及以上人口比重達(dá)到11.9%，0-14歲人口占比降至16.9%，人口老齡化程度持續(xù)加深，從成年型人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)入老年型僅用了大約18年時(shí)間[1]。

老齡化進(jìn)程加劇對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了一定沖擊，也使未來(lái)如何養(yǎng)老成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。作為黨和國(guó)家在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的任務(wù)之一，逐步推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系的健全提質(zhì)勢(shì)在必行。老齡化也是一個(gè)全球性問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)老齡化方面，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)完善社會(huì)福利、調(diào)整生育政策等措施已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，而我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果令人矚目，但社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是脫鉤的，在世界范圍內(nèi)我國(guó)仍處于“低福利增長(zhǎng)”階段[2]。如今，隨著社會(huì)化養(yǎng)老需求的增長(zhǎng)，如何在保障老年人口基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，提升其生存的尊嚴(yán)和福祉，并維持社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展日益成為愈加重要的社會(huì)議題。對(duì)此，黨和國(guó)家高度重視，在“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議及規(guī)劃綱要中提出：要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。重慶市是目前全國(guó)老齡化較高的地區(qū)之一，深入研究全市養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)之策意義重大。

一、現(xiàn)狀：深度老齡化背景下，重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系基本成型

（一）重慶市人口老齡化形勢(shì)

自2000年至今，重慶市人口老齡化進(jìn)程發(fā)展迅速，且始終高于全國(guó)水平（圖1）。2019年，重慶市常住人口3124.32萬(wàn)人，其中60歲以上老人721.1萬(wàn)人，65歲以上老年人口達(dá)到467.4萬(wàn)人，人口老齡化率（65歲以上老年人占人口總量的比重）達(dá)到14.96%，即將跨入超老型社會(huì)（人口老齡化≧15%）。目前，重慶市人口老齡化程度僅次于遼寧、上海和山東，位居全國(guó)第四位、西部。

2. 老年型人口年齡結(jié)構(gòu)不斷加劇

老年人口基數(shù)大是形成老齡社會(huì)的直接原因，人口出生率的持續(xù)下降則加劇了老年型人口年齡結(jié)構(gòu)的形成。由圖2可知，在2016年二胎政策放開(kāi)后，全國(guó)人口出生率僅經(jīng)歷一年的短暫上升后重回下跌狀態(tài)。重慶市常住人口出生率在2016年達(dá)到峰值后開(kāi)始降低且歷年低于全國(guó)平均水平。2019年，我國(guó)出生人口1465萬(wàn)人，人口出生率為10.48‰，是2000年至今的最低值，在全國(guó)各省市（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）中排名第二十位，未能超過(guò)全國(guó)整體水平。生育下降意味著人口自然增長(zhǎng)后繼乏力，通過(guò)政策調(diào)整等措施改善老齡化的預(yù)期將很難實(shí)現(xiàn)。

3.“未富先老”明顯

與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與老齡化進(jìn)程基本同步發(fā)展的情形不同，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處在發(fā)展階段，人口結(jié)構(gòu)就已經(jīng)進(jìn)入老齡化，“未富先老”成為應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題時(shí)的更大挑戰(zhàn)。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分（65歲及以上）對(duì)勞動(dòng)年齡（15-64歲）人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。根據(jù)2020年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，以各直轄市為例，重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低，而老年撫養(yǎng)比卻更高（表1），“未富先老”特征尤為明顯，加之重慶市勞動(dòng)力外流較多，出生率偏低，老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的壓力也更沉重。

表1  2019年不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與老齡化發(fā)展?fàn)顩r比較

（資料來(lái)源：各市統(tǒng)計(jì)公報(bào)等）

地區(qū)指標(biāo)

老年撫養(yǎng)比（%）

人均可支配收入（元）

城鎮(zhèn)化率（%）

重慶

22.61

28920.4

66.8

北京

14.66

67755.9

86.6

上海

22.07

69441.6

88.3

天津

15.56

42404.1

83.48

（二）重慶市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展概況

老齡化進(jìn)程催生了大量的社會(huì)化養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，以早期對(duì)孤寡貧困老人的兜底性保障為基礎(chǔ)，在國(guó)家政策規(guī)劃推動(dòng)下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，覆蓋的人群更廣，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)質(zhì)量也有了一定提升。就重慶市而言，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系已基本成型。

1.養(yǎng)老服務(wù)資金投入持續(xù)加大

2020年，重慶市養(yǎng)老服務(wù)爭(zhēng)取中央投入資金約1億元，市級(jí)投入資金2.2億元，區(qū)縣投入資金12.5億元，社會(huì)投入資金約38億元。對(duì)個(gè)人的保障方面，建立老年人高齡津貼、高齡困難失能老年人養(yǎng)老護(hù)理補(bǔ)貼制度。市級(jí)按每人每月200-300元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年為6萬(wàn)余名高齡困難失能老年人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼1.5億元；區(qū)縣按每人每月25元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年為100萬(wàn)余名高齡老人發(fā)放高齡津貼3億元。建立老年人意外傷害保險(xiǎn)制度，累計(jì)為全市34.5萬(wàn)名老年人提供意外風(fēng)險(xiǎn)保障金約120億元。政府面向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠等政策提供了較大力度的支持，對(duì)符合條件的機(jī)構(gòu)，給予每張床位5000-10000元的建設(shè)補(bǔ)貼，部分區(qū)縣給予每張床位500-4800元/年的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，免征養(yǎng)老服務(wù)增值稅，水電氣等價(jià)格執(zhí)行居民價(jià)。

2.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷加快

重慶市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1400多所、養(yǎng)老床位20余萬(wàn)張，街道養(yǎng)老服務(wù)中心100余個(gè)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站2400多個(gè)，社區(qū)居養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率達(dá)85.5%。在農(nóng)村地區(qū)，實(shí)施失能特困人員集中照護(hù)工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提檔升級(jí)工程。2019年以來(lái)新增13所失能集中照護(hù)機(jī)構(gòu)，改造398家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，打造16家片區(qū)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。規(guī)劃建設(shè)800個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心、5180個(gè)農(nóng)村互助養(yǎng)老點(diǎn)。

按照《重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，重慶市將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入由設(shè)立許可變更為備案登記，備案登記權(quán)限全部下放至區(qū)縣，且可異地辦理備案登記業(yè)務(wù)。政府通過(guò)“公建民營(yíng)”“民建公助”等方式，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心（站）提供了一定支持。據(jù)調(diào)查，2020年，重慶市社會(huì)資本累計(jì)興辦500余家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并建成市級(jí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、老年康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)園區(qū)、康養(yǎng)旅居示范基地，以及國(guó)家級(jí)智慧健康養(yǎng)老企業(yè)等規(guī)模化、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

3.養(yǎng)老服務(wù)功能配套日益完善

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，在街道養(yǎng)老服務(wù)中心托養(yǎng)區(qū)設(shè)置20-200張不等的養(yǎng)老服務(wù)床位，為社區(qū)老年人提供全天候集中照料服務(wù)。以社區(qū)站點(diǎn)為支撐，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)上門(mén)居家服務(wù)項(xiàng)目。此外，重慶市探索開(kāi)展了“時(shí)間銀行”志愿服務(wù)，為散居老人提供鄰里互助、定期探訪、居家上門(mén)、生活照料等服務(wù)。依托智慧養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)籌線上線下居家養(yǎng)老服務(wù)，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助浴等居家服務(wù)，讓老年人在家即可享受個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。圍繞老年人實(shí)際需求，從生活照料、醫(yī)療康復(fù)、休閑娛樂(lè)、人文關(guān)懷等方面出發(fā)，為社區(qū)老年人提供活動(dòng)場(chǎng)所。2019年以來(lái)，重慶市助餐點(diǎn)、養(yǎng)老服務(wù)床位和居家上門(mén)服務(wù)站點(diǎn)數(shù)量有明顯增長(zhǎng)。對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“三社聯(lián)動(dòng)”（以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐）機(jī)制的探索，進(jìn)一步豐富了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形態(tài)。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，積極探索醫(yī)中有養(yǎng)、養(yǎng)中有醫(yī)、醫(yī)養(yǎng)協(xié)作、居家醫(yī)養(yǎng)等服務(wù)模式，培育發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)148家。依托自然資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，重慶市的養(yǎng)生養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)正在萌芽，老年用品互聯(lián)網(wǎng)交易中心、康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)基地以及老年智能用品企業(yè)等為醫(yī)養(yǎng)的深度融合也打下了初步基礎(chǔ)。

4.養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

重慶市成立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，結(jié)合服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南，建立包含通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)評(píng)價(jià)改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等4個(gè)子系統(tǒng)的“重慶市養(yǎng)老領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建模型”，并根據(jù)該模型提出了養(yǎng)老領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)五年規(guī)劃。

同時(shí)，以重慶市第一社會(huì)福利院為范例，由職能部門(mén)主導(dǎo)，開(kāi)展了養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)示范創(chuàng)建工作。按照“按標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)、用標(biāo)準(zhǔn)管理、依標(biāo)準(zhǔn)考核”的原則，先后通過(guò)全國(guó)首批民政范圍管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委“社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化—養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”試點(diǎn)驗(yàn)收。

二、問(wèn)題：重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系仍亟待補(bǔ)足和完善

盡管重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已形成一定規(guī)模、取得初步成效，但也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題，其中較突出的是供需不匹配、效益不足、服務(wù)能力偏弱、監(jiān)管缺位等方面。

（一）養(yǎng)老服務(wù)供需之間存在矛盾

從服務(wù)內(nèi)容看，生活型服務(wù)供給基本能滿足老年人的需求，但疾療服務(wù)、心理慰藉等供給遠(yuǎn)低于老年人的需求。調(diào)查顯示，雖然絕大多數(shù)老年人是以傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老為主，但為居家養(yǎng)老提供的社會(huì)服務(wù)種類較少、服務(wù)層次較低，服務(wù)內(nèi)容主要集中在家政服務(wù)、日常照料等少數(shù)項(xiàng)目，專業(yè)康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉、心理疏導(dǎo)等個(gè)性化服務(wù)相對(duì)缺乏。公共環(huán)境和服務(wù)設(shè)施“不適老”問(wèn)題突出，制約了老年人的“生活半徑”，影響了老年人的幸福感、獲得感。重慶市社情民意中心于2020年10月開(kāi)展的600例針對(duì)中老年人的問(wèn)卷調(diào)查中，老人對(duì)陪同照顧和基礎(chǔ)設(shè)施改善的需求也是相對(duì)較集中的（圖3）。

從服務(wù)機(jī)構(gòu)看，城區(qū)內(nèi)設(shè)施齊全、功能完善、服務(wù)專業(yè)、價(jià)格合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不多，供給能力存在不足，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，預(yù)約排隊(duì)已到幾年以后。在城市周邊和農(nóng)村地區(qū)，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施簡(jiǎn)陋、配套不全，子女探望和看病就醫(yī)不便，床位空置率很高，有的甚至高達(dá)60%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“一床難求”和床位空置并存的現(xiàn)象。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策碎片化明顯

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要整合土地、醫(yī)療、文化、人才、環(huán)保等各項(xiàng)要素作為保障，并在產(chǎn)業(yè)配套上加以統(tǒng)籌。目前，重慶市仍缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃，也未建立成熟的基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單制度，導(dǎo)致政府在主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)工作的過(guò)程中，職能部門(mén)分工合作受到阻滯，限制了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的總體成效。

由于對(duì)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老這幾種方式的居民實(shí)際需求如何，政府分別需要投入多大力度，如何更為合理地分配資源并提高其使用效益等問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查了解，導(dǎo)致出現(xiàn)政策連續(xù)性不足、銜接不順、政策落地效果不佳的情況。據(jù)調(diào)研反映了解，近年來(lái)，中央和地方投入到養(yǎng)老服務(wù)中的資金中，有的投入沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效益，部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施閑置，存量資產(chǎn)盤(pán)活不足；有的養(yǎng)老津貼、補(bǔ)貼發(fā)放審核把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有把有限的經(jīng)費(fèi)投放到真正有需要的老人身上，造成了資源浪費(fèi)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)能力總體偏弱

社區(qū)居家養(yǎng)老方面，已開(kāi)展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)大多僅滿足于基本需求，多層次、高質(zhì)量居家養(yǎng)老服務(wù)不足。大部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施僅作為老年人活動(dòng)場(chǎng)所，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備配置較少，提供服務(wù)項(xiàng)目單一，全市能夠提供3項(xiàng)以上服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有1200多家、占比61%，大部分為助餐、助潔等家政服務(wù)，康復(fù)、護(hù)理、購(gòu)物、文化、教育等項(xiàng)目較少，對(duì)老年人的精神慰藉方面更是缺乏。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使用率不高，部分處于閑置、關(guān)閉狀態(tài)。大部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施由社區(qū)運(yùn)營(yíng)，無(wú)專職服務(wù)人員和管理人員，運(yùn)營(yíng)效果不佳。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，雖然《重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、扶持發(fā)展、服務(wù)運(yùn)營(yíng)及監(jiān)督管理作出了明確規(guī)定，但執(zhí)行不到位、不規(guī)范的現(xiàn)象仍較為常見(jiàn)。由于缺乏以部門(mén)聯(lián)動(dòng)為合力的綜合監(jiān)管機(jī)制，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為支撐的行業(yè)管理機(jī)制，以信用為核心的聯(lián)合懲戒機(jī)制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的層次、服務(wù)水準(zhǔn)參差不齊，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全不達(dá)標(biāo)情況突出。

人才配備方面，與養(yǎng)老服務(wù)的高需求相比較，養(yǎng)老服務(wù)人才量和質(zhì)上都有明顯差距。其中，養(yǎng)老護(hù)理人員尤其是社區(qū)、居家養(yǎng)老護(hù)理人員存在的問(wèn)題最為突出，由于缺少科學(xué)清晰的養(yǎng)老護(hù)理人員從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員的專業(yè)性存在明顯欠缺。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，由于醫(yī)養(yǎng)融合涉及民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)保等多個(gè)職能部門(mén)，但在政策銜接、部門(mén)協(xié)調(diào)、資源整合等方面還需要整體推進(jìn)。例如，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未制定；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果不理想，存在“玻璃門(mén)”現(xiàn)象；因醫(yī)保報(bào)銷范圍和比例的限制，即使養(yǎng)老、醫(yī)療床位“近在咫尺”，患病老人也需要來(lái)回轉(zhuǎn)換等等。

（四）養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)差距較大

由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一直落后于城市地區(qū)，面臨的養(yǎng)老形勢(shì)也更為嚴(yán)峻。目前，農(nóng)村有相當(dāng)一部分低收入老人無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能享受最低水平的保障，其經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要依賴個(gè)人在達(dá)到退休年齡后仍繼續(xù)勞動(dòng)和子女的支持。受生存環(huán)境、收入水平、醫(yī)療服務(wù)可及性等差距的影響，農(nóng)村老人的健康狀況總體上要弱于城市老人[3]。而年輕人口外流帶來(lái)的農(nóng)村空心化進(jìn)一步加劇了農(nóng)村老人特別是留守老人的養(yǎng)老困難。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭和社區(qū)的照護(hù)力量較弱，由于醫(yī)療服務(wù)能力、健康管理水平相對(duì)較差，困難老人家庭照護(hù)問(wèn)題十分突出。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件條件、服務(wù)質(zhì)量也落后于城市，床位空置率較高，且入住對(duì)象大多為特困供養(yǎng)人員，為農(nóng)村其他老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)支持不明顯。此外，養(yǎng)老服務(wù)種類匱乏、服務(wù)能力弱、服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)主體發(fā)展不夠規(guī)范，助餐、助浴、助醫(yī)等服務(wù)明顯供給不足。

（五）養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展制度化不足

一方面，重慶市政府在土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、人才培養(yǎng)和就業(yè)支持等方面提出了一系列優(yōu)惠政策，并要求各區(qū)縣結(jié)合實(shí)際對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼，但推進(jìn)稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策力度還不夠，很多政策落實(shí)的過(guò)程中缺乏穩(wěn)定且行之有效的制度化方式，對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)資本的引導(dǎo)和激勵(lì)作用發(fā)揮有限，一定程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度僅在個(gè)別區(qū)縣試點(diǎn)，參保和實(shí)際享受待遇人數(shù)都很少。試點(diǎn)中也存在籌資責(zé)任分擔(dān)不明確、配套資源不足、商業(yè)可持續(xù)性有待提升等問(wèn)題。

另一方面，全國(guó)已有北京、江蘇、廣東、浙江等省市出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)條例或居家養(yǎng)老服務(wù)條例，部分城市也出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例，但重慶市尚未形成專門(mén)的地方性法規(guī)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)作出規(guī)范。近年來(lái)，重慶市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展，涌現(xiàn)出了一些新機(jī)制、新經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了一些新問(wèn)題，通過(guò)地方立法，將其制度化規(guī)范化很有必要。在印發(fā)的《重慶市人大常委會(huì)2021年工作要點(diǎn)》中已經(jīng)明確，將制定《重慶市養(yǎng)老服務(wù)條例》列為了預(yù)備項(xiàng)目，有必要加大力度，快速推進(jìn)，爭(zhēng)取條例早日落地生效。

三、建議：以完善養(yǎng)老服務(wù)體系為基礎(chǔ)，建設(shè)適老型社會(huì)

由于我國(guó)傳統(tǒng)文化中家庭和親情觀念的深刻影響，以及多數(shù)人收入水平和消費(fèi)觀念的客觀限制，充分尊重老年人的情感和社會(huì)化需求，以居家為主、社區(qū)服務(wù)為輔、機(jī)構(gòu)提供多樣化服務(wù)是當(dāng)前較為可行的養(yǎng)老服務(wù)路線。國(guó)家和地方在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系過(guò)程中應(yīng)把握好這一方向，以滿足老年人的身心需求為本，合理選擇資金投入方向、政策目標(biāo)與措施。對(duì)重慶市來(lái)說(shuō)，可以從以下幾方面的建議入手：

（一）樹(shù)立積極老齡化理念，營(yíng)造適老的社會(huì)環(huán)境

2002年，世界衛(wèi)生組織在第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)上正式提出“積極老齡化”理念，其基本含義是提高老年人的生活質(zhì)量，為其創(chuàng)造健康、參與、保障(安全)的最佳機(jī)會(huì)。人口學(xué)者認(rèn)為，老齡化不僅僅是老年人的問(wèn)題，而是“老年人與其他年齡群體權(quán)益平衡的社會(huì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展問(wèn)題”，積極老齡化倡導(dǎo)老年人應(yīng)當(dāng)有健康的生活和貢獻(xiàn)社會(huì)的機(jī)會(huì)，因而需要全社會(huì)參與[4]，即從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人文環(huán)境等各方面綜合改善，為老年人奠定友好宜居的社會(huì)基礎(chǔ)。

在實(shí)踐中，需要廣泛開(kāi)展人口老齡化國(guó)情、市情教育，推動(dòng)老年人權(quán)益保障、養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳普及，營(yíng)造全社會(huì)尊老敬老、愛(ài)老孝老的濃厚氛圍。其次，在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理細(xì)節(jié)中，以更為人性化的方式提升老年人的生活體驗(yàn)，如公共設(shè)施設(shè)計(jì)、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的服務(wù)窗口等，特別是在技術(shù)和數(shù)字化管理飛速發(fā)展的當(dāng)下，更需從方便所有社會(huì)成員尤其是弱勢(shì)群體的角度考慮，關(guān)注老年人群面臨的實(shí)際困難，創(chuàng)造適應(yīng)其行為習(xí)慣和身心需求的生活環(huán)境。

（二）統(tǒng)籌與分類并重，提高養(yǎng)老服務(wù)效率

結(jié)合重慶市情和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)編制重慶市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌土地、醫(yī)療、文化、人才、環(huán)保等要素，以解決養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題為核心，加快推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展?？v觀歐美及亞洲的日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，各國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式雖然特點(diǎn)不同，但總體上都遵循“以家庭養(yǎng)老為主—發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老—完善社會(huì)化養(yǎng)老—發(fā)展更為多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系”這一路徑，重點(diǎn)以社區(qū)居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，通過(guò)各種政策措施發(fā)揮民營(yíng)機(jī)構(gòu)和慈善互助組織等服務(wù)主體的力量。問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果也說(shuō)明，當(dāng)前居家養(yǎng)老仍是老年人口的主要選擇，如何進(jìn)一步完善相關(guān)服務(wù)也將是今后的重心所在。

如果按照經(jīng)濟(jì)收入和健康狀況分類，老年人口可大致劃分為收入自足、貧困、健康良好和失能半失能幾類，不同人群所需的服務(wù)也存在較大差異，只有對(duì)其占比和地區(qū)分布有所了解，才能有針對(duì)性地開(kāi)展服務(wù)。要深入調(diào)研社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求情況，分析供給與需求的關(guān)系，以空巢、留守、失能、重殘、計(jì)劃生育特殊家庭等特殊困難老年人為重點(diǎn)，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老支持保障。在農(nóng)村地區(qū)，依托既有設(shè)施、人力、基層組織等資源，積極引入社會(huì)力量，因地制宜發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。進(jìn)一步加大財(cái)政投入，充分整合脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、基層基本公共服務(wù)功能建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等政策資源，將農(nóng)村養(yǎng)老納入鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃同步推進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村失能特困人員集中照護(hù)“應(yīng)護(hù)盡護(hù)”、特困人員集中供養(yǎng)“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”、居家特困人員基本養(yǎng)老保障“應(yīng)保盡?！?、失能社會(huì)老人基本托養(yǎng)服務(wù)“需托盡托”、自理社會(huì)老人基本養(yǎng)老需求“有需必應(yīng)”。

（三）加強(qiáng)管理監(jiān)督，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展

鑒于目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)野蠻生長(zhǎng)尤其是小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問(wèn)題層出不窮的現(xiàn)狀，政府部門(mén)需建立明晰的基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單，把重點(diǎn)放在特困老年人兜底保障項(xiàng)目、困難老年人養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目等，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，優(yōu)化服務(wù)流程，持續(xù)推進(jìn)老年人需求評(píng)估、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定等工作，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果與基本養(yǎng)老公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、扶持政策的掛鉤。

針對(duì)問(wèn)題相對(duì)集中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域，按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法，應(yīng)由民政部門(mén)牽頭，支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建民營(yíng)”，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與運(yùn)營(yíng)管理，增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和活力。深入開(kāi)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)提升工程、養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，以其作為政府補(bǔ)貼資助、考核評(píng)價(jià)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)，提升社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。同時(shí)由政府部門(mén)統(tǒng)籌建立健全養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量評(píng)估、信息公示、價(jià)格管理、行業(yè)黑名單、負(fù)面清單等制度和市場(chǎng)退出機(jī)制，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)誠(chéng)信體系建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律和監(jiān)管，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。

（四）提升服務(wù)配套，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

首先，不斷完善居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容及配套措施。建立完善區(qū)縣、鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。深入推進(jìn)“社區(qū)嵌入式”養(yǎng)老，學(xué)習(xí)上海的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈。推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的居家照護(hù)、助餐、助浴、康復(fù)護(hù)理等專業(yè)化服務(wù)延伸到居家老年人。推廣居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制和政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度。實(shí)施老年人居家和社區(qū)“適老化”改造工程如老舊住宅加裝電梯等，為老年人提供安全、舒適、便利的社區(qū)環(huán)境。

其次，在政府主導(dǎo)下，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展，進(jìn)一步明確“醫(yī)辦養(yǎng)”和“養(yǎng)辦醫(yī)”機(jī)構(gòu)的服務(wù)定位，優(yōu)化審批機(jī)制，強(qiáng)化綜合管理。支持“醫(yī)辦養(yǎng)”機(jī)構(gòu)以服務(wù)失能（失智）老年人為重點(diǎn)，重點(diǎn)提供疾病診治、康復(fù)護(hù)理、安寧療護(hù)等服務(wù)；支持“養(yǎng)辦醫(yī)”機(jī)構(gòu)以服務(wù)自理、輕度失能（失智）、慢性病老年人為重點(diǎn)，重點(diǎn)提供基本養(yǎng)老、預(yù)防保健、康復(fù)護(hù)理服務(wù)。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，支持大型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)走集團(tuán)化、連鎖化發(fā)展道路。打造覆蓋家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的智慧健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)面向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療建設(shè)。

（五）完善政策制度，健全老年人保障各項(xiàng)基礎(chǔ)

健全的法制是保障所有公民權(quán)利的根本基礎(chǔ)。以英國(guó)為例，英國(guó)出臺(tái)了社區(qū)照顧的有關(guān)法令，依照法令要求，社區(qū)基本都配備了相應(yīng)的輔助設(shè)施、提供面向老年人的服務(wù)和幫扶政策，同時(shí)制定了國(guó)家層級(jí)的照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)法[5]。這一點(diǎn)對(duì)重慶市研究起草重慶市養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)，突出解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展等問(wèn)題有一定參考價(jià)值。同時(shí)可以結(jié)合本地行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如社區(qū)“嵌入式”“三社聯(lián)動(dòng)”“時(shí)間銀行”等，形成與之相配套的地方性法規(guī)，并順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、商業(yè)保險(xiǎn)、互助共濟(jì)機(jī)制等在養(yǎng)老服務(wù)中的運(yùn)用給予鼓勵(lì)。此外，根據(jù)《重慶市老年人權(quán)益保障條例》實(shí)施情況，注意養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)草案與老年人權(quán)益保障條例的銜接。

制度完善方面，深化老年人社會(huì)保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老服務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制探索。重慶市目前推行的長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)試點(diǎn)與日本有相同之處，可以進(jìn)一步借鑒日本的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，即推行公共性的家庭護(hù)理制度——“介護(hù)保險(xiǎn)”系統(tǒng)并大力培育專業(yè)護(hù)理隊(duì)伍[6]，同時(shí)綜合考慮本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資金籌集能力和保障需要等因素，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)縣、試點(diǎn)人群、試點(diǎn)保障范圍，完善失能失智人員評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、居家護(hù)理服務(wù)和待遇政策、長(zhǎng)護(hù)信息系統(tǒng)，建立居民醫(yī)保參加長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的籌資政策。加強(qiáng)“政銀保”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推廣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)，進(jìn)一步探索將住房抵押與終身養(yǎng)老年金保險(xiǎn)相結(jié)合的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)新模式。通過(guò)多種渠道，建立互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的籌資機(jī)制，為老年人基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供服務(wù)或資金保障，滿足老年人的多元需求。此外，可探索建立護(hù)理技師職稱評(píng)定政策體系和護(hù)理員職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度，實(shí)行職稱與薪酬待遇掛鉤的機(jī)制。

（課題組成員：鄧茂強(qiáng)  黃  浩  袁麗娟）

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網(wǎng)址: 人口老齡化背景下的重慶市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究 http://m.u1s5d6.cn/newsview109031.html