1960年代末，受到美國(guó)影響，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)概念被介紹到日本。由于美國(guó)推崇的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，其推行的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)中缺乏公共產(chǎn)品色彩，所以日本在引入這一概念時(shí)曾有過爭(zhēng)議。大多意見認(rèn)為養(yǎng)老問題除了家庭承擔(dān)責(zé)任之外，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，不應(yīng)該把國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任完全推向市場(chǎng)。但是，為滿足中產(chǎn)階層家庭的需求，有必要開拓多類型的有償養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。因此，日本并未直接使用銀發(fā)經(jīng)濟(jì)概念，而是采用了銀發(fā)服務(wù)概念。伴隨著日本人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，以物質(zhì)性生產(chǎn)為主的制造業(yè)和建筑業(yè)等開始加入這一行列，形成了初具規(guī)模的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條，在經(jīng)歷了銀發(fā)服務(wù)、銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)之后，最終形成了包括服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)在內(nèi)的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。

以下，對(duì)日本銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程進(jìn)行一下梳理。

  1  銀發(fā)服務(wù)發(fā)展時(shí)期：1970年到1980年代

1973年出現(xiàn)的第一次世界性的石油危機(jī)，對(duì)以制造業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱的日本經(jīng)濟(jì)帶來致命打擊，為了調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，日本開始將注意力轉(zhuǎn)向開發(fā)服務(wù)業(yè)，以對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。銀發(fā)服務(wù)業(yè)正是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景之下獲得新的發(fā)展空間。

1985年11月在厚生省在社會(huì)局設(shè)置銀發(fā)服務(wù)振興指導(dǎo)室，作為指導(dǎo)該行業(yè)發(fā)展的行政窗口，1986年6月內(nèi)閣府頒布《長(zhǎng)壽社會(huì)政策大綱》，提出發(fā)展銀發(fā)服務(wù)規(guī)劃，1987年3月全國(guó)民間自治團(tuán)體“銀發(fā)服務(wù)振興會(huì)”宣告成立。1987年為在資金上扶持私營(yíng)民間機(jī)構(gòu)參與銀發(fā)服務(wù)行業(yè)，各個(gè)都道府縣成立促進(jìn)長(zhǎng)壽基金會(huì)，對(duì)介入銀發(fā)服務(wù)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供資金扶持。1988年，建立銀發(fā)服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定制度，對(duì)認(rèn)定者合格者頒發(fā)銀發(fā)服務(wù)行業(yè)標(biāo)牌，以保證銀發(fā)服務(wù)質(zhì)量。

 在上述組織建設(shè)，資金籌備，市場(chǎng)開拓，質(zhì)量評(píng)估體系等整備工作基本完畢之后，銀發(fā)服務(wù)作為一個(gè)新興行業(yè)正式進(jìn)入市場(chǎng)。

 銀發(fā)服務(wù)的活動(dòng)空間究竟如何界定，當(dāng)時(shí)曾展開了激烈討論。銀發(fā)服務(wù)振興協(xié)會(huì)基于服務(wù)供給方的立場(chǎng)，提出以下見解：銀色服務(wù)范圍具體可以指包括福利用具租賃和銷售、收費(fèi)的養(yǎng)老院、提供護(hù)理服務(wù)的護(hù)理院、老年人住宅建筑，公寓以及老年人住宅無障礙改造，出版物等包括物質(zhì)性生產(chǎn)部分，并非僅僅限于提供服務(wù)性部分。 同時(shí)，協(xié)會(huì)對(duì)銀發(fā)服務(wù)的范圍和種類進(jìn)行了如下界定：

  1）按供應(yīng)類型對(duì)服務(wù)進(jìn)行分類

    市場(chǎng)供應(yīng)類型（純商業(yè)性的）。

    互助類型（會(huì)員制組織，付費(fèi)志愿者）。

    公共服務(wù)合作類型（第三部門、非營(yíng)利組織）。

  2） 按服務(wù)對(duì)象和需求進(jìn)行分類

    基本生活需求（上門服務(wù)、洗澡服務(wù)、護(hù)理用品等）。

    提高生活質(zhì)量的服務(wù)（旅游、文化中心等）。

    緩解日常生活中孤獨(dú)和不安（終身護(hù)理的收費(fèi)養(yǎng)老院，臥床護(hù)理保險(xiǎn)等）。

  3） 按業(yè)務(wù)和行業(yè)分類

   建立和經(jīng)營(yíng)付費(fèi)養(yǎng)老院和老年公寓（付費(fèi)養(yǎng)老院業(yè)主、建筑和房地產(chǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等）。醫(yī)療機(jī)構(gòu)，等等)

   居家護(hù)理服務(wù)的運(yùn)營(yíng)（上門服務(wù)和沐浴服務(wù)公司、志愿者團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、福利設(shè)備和護(hù)理產(chǎn)品制造商等）。

   福利護(hù)理用具的開發(fā)和銷售（產(chǎn)品制造、銷售、維修、信息提供、福利設(shè)施、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等）。

   金融服務(wù)的銷售（人壽和非人壽保險(xiǎn)公司、銀行、證券公司等）。

   與住房有關(guān)的行業(yè)（建筑和房地產(chǎn)公司、預(yù)制房屋制造商、住房部件制造商、開發(fā)商、電氣化鐵路公司、金融機(jī)構(gòu)等）。

建筑和房地產(chǎn)公司、預(yù)制房屋制造商、房屋部件制造商、開發(fā)商、電力鐵路公司、金融機(jī)構(gòu)等)

   老年人健康娛樂服務(wù)（旅行社、體育用品制造、文化中心、出版公司等）。

   其它（信息產(chǎn)業(yè)、生活產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療周邊業(yè)務(wù)等）。

   其它  提供信息，生活服務(wù)，健康保健醫(yī)藥產(chǎn)品等

但是，協(xié)會(huì)對(duì)銀發(fā)服務(wù)的范圍和種類進(jìn)行的界定，并沒有能夠制度化，付諸實(shí)施。最終，日本勞動(dòng)厚生省從政府的立場(chǎng)出發(fā)，在1991年版《厚生白皮書》中對(duì)銀發(fā)服務(wù)性質(zhì)和服務(wù)范圍進(jìn)行了界定，即“銀發(fā)服務(wù)是由私營(yíng)部門提供的以老年人為服務(wù)對(duì)象的服務(wù)和產(chǎn)品”。這個(gè)定義重點(diǎn)是從政府與私營(yíng)部門的關(guān)系上厘清政府和私營(yíng)部門在提供服務(wù)供給上的責(zé)任分擔(dān)。

2  銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期：1990年代       

進(jìn)入1990年代的日本，面臨著兩個(gè)社會(huì)變化，首先是泡沫經(jīng)濟(jì)進(jìn)入崩潰，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)快速滑坡。其次是人口老齡化突破14%，進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。為了開發(fā)內(nèi)需經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，同時(shí)也是為了解決養(yǎng)老需求不足的社會(huì)問題，日本政府把強(qiáng)化公共福利設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)列入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一環(huán)。在此背景之下，各地方政府積極改建養(yǎng)老福利設(shè)施，促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理用具生產(chǎn)，開發(fā)老年人旅游業(yè)等，拓展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)也為中產(chǎn)階層家庭老年人解決護(hù)理難的問題。

這一時(shí)期，新興養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)形成兩支力量，為走入低潮的經(jīng)濟(jì)注入了活力。

在政策建構(gòu)方面，1996年7月日本政府公布 "老齡社會(huì)對(duì)策大綱 "，明確指出"各種養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)積極利用私營(yíng)部門的資源提供，基本的福利給付應(yīng)由政府支付。超出基本福利服務(wù)之外的服務(wù)，可利用民間保險(xiǎn)?！泵鞔_政府通過政府購(gòu)買和財(cái)政援助等措施，承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主要財(cái)政支出，而養(yǎng)老福利的供給交給私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)。為私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入銀發(fā)產(chǎn)業(yè)開通了道路。1997年國(guó)會(huì)通過《護(hù)理保險(xiǎn)法》，但是法律的實(shí)施卻推延到2000年。政府利用這三年空隙之間，在全國(guó)各地開展護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，為法律正式推行積累數(shù)據(jù)。在此之前，參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)業(yè)務(wù)需要首先得到銀發(fā)服務(wù)振興會(huì)的認(rèn)定，1997年政府宣布撤銷這一規(guī)定，不管是任何團(tuán)體和個(gè)人都可以自由參與引發(fā)服務(wù)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)供給。這使得新興企業(yè)更容易進(jìn)入市場(chǎng)。日本養(yǎng)老服務(wù)的重心逐漸從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)移

這一時(shí)期出現(xiàn)兩個(gè)重大變化，第一，以養(yǎng)老院建設(shè)、適老改造和無障礙公共設(shè)施改造，輪椅等福利用具為核心的產(chǎn)業(yè)獲得發(fā)展機(jī)遇，并與以銀發(fā)服務(wù)形成經(jīng)濟(jì)鏈條接軌，為此后的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)拓展打下了基礎(chǔ)。比如，根據(jù)1995年新黃金計(jì)劃預(yù)算，每年撥款超過一萬億日元用于發(fā)展長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)了銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模。第二，民間資本開始關(guān)注養(yǎng)老領(lǐng)域，吸引了一大批民間企業(yè)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域投資。

3 銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)形成期： 《護(hù)理保險(xiǎn)法》實(shí)施之后   

2000年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度推行之后，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。出現(xiàn)了以下明顯的變化：

第一，以提供服務(wù)為主的銀發(fā)服務(wù)和以生產(chǎn)制造業(yè)為主的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在新開拓的護(hù)理保險(xiǎn)市場(chǎng)中出現(xiàn)交叉和重組，逐步形成了由兩大支柱支撐的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。市場(chǎng)規(guī)模隨著老齡化人口的增加而迅速擴(kuò)大。  

第二，投入銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的公共財(cái)政的增加，擴(kuò)大了市場(chǎng)規(guī)模，吸引大量的民間資本進(jìn)入市場(chǎng)。通過圖1可以看到引入護(hù)理保險(xiǎn)制度之后的市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，1989年市場(chǎng)規(guī)模為5，267億日元，護(hù)理保險(xiǎn)制度推行時(shí)候的2000年，快速增長(zhǎng)3.6兆日元，2014年已經(jīng)突破9兆日元，預(yù)計(jì)到2025年，市場(chǎng)規(guī)模將增加一倍以上，達(dá)到約18兆日元以上。

圖1

 出處： 作者制作

第三，經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)變化。

護(hù)理保險(xiǎn)制度逝世之后，打破了以往政府掌控所有的老年人福利資源分配以及承擔(dān)基本老年人福利財(cái)政支出的格局。出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體多樣化和經(jīng)營(yíng)主體快速增加的趨勢(shì)，供給主體出現(xiàn)的這些變化，保障了銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)總量和質(zhì)量。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)施之前，居家養(yǎng)老由市町村等地方政府直接提供福利服務(wù)，或者政府購(gòu)買委托給社會(huì)福利法人提供福利服務(wù)。無論是哪種運(yùn)營(yíng)方式，都必須在當(dāng)年的預(yù)算范圍內(nèi)計(jì)算服務(wù)供給的總量。護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，政府允許營(yíng)利性企業(yè)參與到居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性NPO組織與一直以來接受政府購(gòu)買提供服務(wù)的社會(huì)福利法人等非營(yíng)利性企業(yè)之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性NPO組織以服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)品種、接近居民生活等優(yōu)勢(shì)，受到利用者歡迎，出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。2000年以后，傳統(tǒng)的福利法人，醫(yī)療法人出現(xiàn)規(guī)?？s小趨勢(shì)，由政府直接提供福利供給的機(jī)構(gòu)更是逐漸減少。參考表1

 表1居家護(hù)理服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)供給主體變化

社區(qū)居家服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體變化（%）   

出處：厚生勞動(dòng)省各年，參考《護(hù)理服務(wù)設(shè)施/事業(yè)所調(diào)查》

此外，經(jīng)營(yíng)主體也出現(xiàn)快速增加，1990年提供居家護(hù)理服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)使1,078家，2018年已經(jīng)達(dá)到43,333家。

政府通過護(hù)理保險(xiǎn)制度營(yíng)造一個(gè)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的“社會(huì)市場(chǎng)”，吸引民間資本參與銀發(fā)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過政策性調(diào)整價(jià)格杠桿刺激市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過需求與供給平衡，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。營(yíng)造一個(gè)具有公共性格的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。雖然日本的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在運(yùn)行的過程中面臨很多問題，但是，但市場(chǎng)呈穩(wěn)定擴(kuò)大趨勢(shì)。

解讀之三： 對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒    

第一，銀發(fā)服務(wù)是支撐銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支柱，日本采取了優(yōu)先發(fā)展服務(wù)，帶動(dòng)銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)雖然是基于日本獨(dú)特的社會(huì)背景，事實(shí)證明，這種循序漸進(jìn)的方法不僅培育了市場(chǎng)也培育了私營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)，帶動(dòng)了日本銀發(fā)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步地持續(xù)發(fā)展。我國(guó)未必要要走服務(wù)先行，產(chǎn)業(yè)后續(xù)的路徑，可以根據(jù)國(guó)情采取服務(wù)和產(chǎn)業(yè)并進(jìn)的路線，但如何協(xié)調(diào)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)平衡是需要重視的課題。

比如，我國(guó)高檔養(yǎng)老院出現(xiàn)的高空床率的問題，就表現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)先行而服務(wù)不到位的失衡現(xiàn)象。所謂的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，應(yīng)該主要體現(xiàn)在提供服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量上。

第二，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)具有公共產(chǎn)品的特性，政府在制度建設(shè)和財(cái)政支持方面具有不可推卸的責(zé)任。日本通過推進(jìn)護(hù)理保險(xiǎn)制度營(yíng)造了一個(gè)“混合市場(chǎng)”，即政府通過掌控價(jià)格調(diào)控杠桿和靈活運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在保持市場(chǎng)活力的原則下，保持公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供。這一思路值得借鑒。不可放任市場(chǎng)，也不可過度依賴政府行為，如何建構(gòu)政府、市場(chǎng)、公民三者責(zé)任分擔(dān)的協(xié)商機(jī)制是我國(guó)面臨的課題。

  第三，為參與銀發(fā)市場(chǎng)的營(yíng)利企業(yè)和非營(yíng)利企業(yè)提供良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和盈利空間，也是今后需要亟待對(duì)應(yīng)的課題。

（參與復(fù)旦大學(xué)老齡研究院彭希哲教授“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”課題研究初期成果）

沈潔 原創(chuàng) 

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