摘要 行政評級是行政主體按照一定的標準和程序，對相對人在相關(guān)領(lǐng)域的既往表現(xiàn)進行評價，并以簡明的符號標識并公示的行政活動。作為常用的分類監(jiān)管工具，行政評級有助于增強政府監(jiān)管的針對性和有效性，降低監(jiān)管成本；但因其將復雜情形過于簡化，也存在一定的制度局限。行政評級屬于行政確認行為，是行政主體對相對人在一定期間內(nèi)遵守相關(guān)法律規(guī)范程度的確認。行政評級結(jié)果與其他法律規(guī)范相結(jié)合，可能成為后續(xù)行政處理的構(gòu)成要件、行政裁量的考量因素、行政指導的事實依據(jù)以及信用聯(lián)合獎懲措施的前提。因此，行政評級應當在規(guī)范依據(jù)、適用范圍、程序設(shè)置、救濟機制等方面受到法律控制。

關(guān)鍵詞 行政評級 法律性質(zhì) 法律效果 法律控制

近年來，行政主體對相對人進行等級評定并向公眾披露的情形十分常見，如環(huán)境信用評級、安全質(zhì)量評級、餐飲安全評級等都屬于此類。行政評級將相對人的既往表現(xiàn)與特定的評價符號相對應，并將簡明的評價符號與行政主體的后續(xù)規(guī)制方案相對應，將復雜的監(jiān)管對象、監(jiān)管事務(wù)與監(jiān)管流程化繁為簡，是一種重要的分類監(jiān)管工具。在信用聯(lián)合獎懲制度廣泛推行的背景下，行政評級結(jié)果不僅是本部門采取相應規(guī)制方案的依據(jù)，還會影響其他行政機關(guān)的規(guī)制策略選擇。行政評級在很多情形下成為監(jiān)管過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠?qū)π姓z查的頻次、行政執(zhí)法的強度、政府采購的選擇和政策扶持的程度等產(chǎn)生重要影響。同時，實踐中也存在著設(shè)定行政評級的法律規(guī)范階次偏低、評級事項設(shè)定隨意、評級程序不公開、評級結(jié)果不準確等問題。這種直接關(guān)涉行政行為選擇和相對人權(quán)利的行政活動究竟應當如何定位，其性質(zhì)和效力為何，應當受到怎樣的法律約束，已成為亟待回應的法律問題。

評級原本僅適用于商業(yè)領(lǐng)域，但在晚近的政府監(jiān)管中得以廣泛應用，并受到國外公法學者的關(guān)注。斯坦福大學法學院教授丹尼爾·何基于70萬件樣本對政府主導的餐館分級進行研究，認為評級發(fā)揮作用的前提在于充裕的監(jiān)管資源、科學的檢查標準和明確的課責機制。紐約大學數(shù)位教授合編的《通過指標體系的治理》一書，探研了教育、醫(yī)療、環(huán)境等領(lǐng)域的評級在全球治理中的作用。此外，森林保護評級、氣候變化影響評級、高科技產(chǎn)品評級也先后進入學者的視野。目前，國內(nèi)學界對行政評級已有一些探討，但系統(tǒng)深入的研究還不多見。本文試圖將行政評級納入行政法的分析框架，對其制度內(nèi)涵、法律性質(zhì)、法律效果和法律控制等進行探討。

一、行政評級在我國的實踐應用

（一）作為分類監(jiān)管手段的行政評級

行政評級散見于諸多法律規(guī)范中，是重要的分類監(jiān)管手段，主要包括以下3類：（1）對物的行政評級。如《中華人民共和國文物保護法》第36條規(guī)定的文物分等級保護、《中華人民共和國氣象法》第23條規(guī)定的氣象情況分等級預報、《中華人民共和國草原法》第23條規(guī)定的草原等級評定等，都屬于對物的行政評級，即行政主體依據(jù)國內(nèi)外通行的科學標準評定被管理對象的等級，并根據(jù)不同等級制定管理辦法或應對方案。（2）對相對人資質(zhì)的行政評級。如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條規(guī)定的規(guī)劃單位資質(zhì)等級、《中華人民共和國建筑法》第13條規(guī)定的建筑企業(yè)資質(zhì)等級等，都屬于對相對人資質(zhì)的行政評級，即行政主體對從事特定行業(yè)的相對人提出資質(zhì)要求，并根據(jù)不同資質(zhì)等級限定其經(jīng)營范圍。（3）對一定期間內(nèi)相對人在某個領(lǐng)域中的既往表現(xiàn)進行的行政評級。對物和對相對人資質(zhì)的行政評級，通常僅通過客觀標準進行分類，并不涉及肯定或否定性評價；而針對相對人既往表現(xiàn)進行的行政評級則帶有鮮明的肯定或否定意涵，試圖將監(jiān)管信息、監(jiān)管評價與監(jiān)管措施整合在一起，在整個監(jiān)管過程中扮演關(guān)鍵性角色。下文所探討的行政評級，主要是針對相對人既往表現(xiàn)進行的行政評級。

根據(jù)實施主體不同，針對相對人既往表現(xiàn)進行的行政評級可以具體分為3種：（1）由行政機關(guān)進行的評級。一是專門領(lǐng)域的主管行政機關(guān)就其所管轄事項對所有相對人一定期間內(nèi)的既往表現(xiàn)進行的評級，如稅務(wù)部門主導的納稅人納稅信用等級評定。二是行業(yè)主管行政機關(guān)針對從事特定行業(yè)的相對人既往表現(xiàn)進行的評級，如食品藥品監(jiān)管部門主導的食品安全與藥品安全評級。（2）行政機關(guān)與第三方信用評級機構(gòu)合作進行的評級。這類公私合作的評級又分為兩種主要形式，一是行政機關(guān)制定指標體系和評分標準，通過購買服務(wù)的方式選擇第三方評級機構(gòu)進行評級，如水利部門通過購買服務(wù)進行的水利工程建設(shè)單位信用評級；二是政府主導設(shè)立具有充分信用檔案訪問權(quán)限和公共信用評價權(quán)限的評級機構(gòu)進行評級，如安徽省政府牽頭成立安徽省征信股份有限公司，其出具的信用評級報告是政府采購評審的重要依據(jù)。（3）行業(yè)協(xié)會商會依據(jù)行政主管部門授權(quán)進行的會員企業(yè)評級。根據(jù)商務(wù)部《關(guān)于行業(yè)信用評價工作有關(guān)事項的通知》（商秩字〔2009〕7號）、《關(guān)于進一步做好行業(yè)信用評價工作的意見》（商信用字〔2015〕1號）等規(guī)定，行業(yè)協(xié)會商會應當在行業(yè)內(nèi)部對相關(guān)企業(yè)進行評級。如中國招標投標協(xié)會制定專門的《中國招標投標行業(yè)信用評價管理辦法（試行）》對相關(guān)企業(yè)進行評級。綜上，行政評級的實踐形態(tài)可用圖1加以歸納：

（二）行政評級的主要功能

行政評級需要耗費大量行政資源，信息收集的完整準確、指標體系的科學合理、評級過程的透明公開和評級結(jié)果的有效共享等，均對行政系統(tǒng)提出了較高要求。盡管如此，它卻被廣泛適用于各個監(jiān)管領(lǐng)域，其原因在于，行政評級以簡明的符號概括了紛繁復雜的相對人信息，具有簡化與優(yōu)化監(jiān)管過程、促進相對人遵守法定義務(wù)等功能，為政府準確、高效的監(jiān)管奠定了信息基礎(chǔ)，也為社會主體、市場主體和廣泛公眾擁有更大的自主選擇權(quán)提供了信息支持。

第一，行政評級有助于增強政府監(jiān)管的針對性、有效性，降低監(jiān)管成本。行政評級具有整合定量評價與定性評價的特殊張力，通過常態(tài)化的信息收集、整理與更新機制來計量相對人在一定期間內(nèi)的相關(guān)表現(xiàn)，并最終呈現(xiàn)為簡明的定性評價。簡明的評價將龐雜的監(jiān)管信息和分散的監(jiān)管方案勾連起來，可以幫助行政主體制定科學的檢查與執(zhí)法方案，直接聚焦核心問題選取有針對性的手段，降低規(guī)制工具選擇成本和試錯成本，促進監(jiān)管難題的有效解決。

第二，行政評級有助于保證監(jiān)管措施的公平性、一致性，增強政府監(jiān)管的連貫性。行政評級可以幫助行政主體規(guī)范有序地在監(jiān)管措施框架中選取規(guī)制方案，從而有效降低監(jiān)管活動的恣意性，使得相對人在同等情況下獲得相同對待，不同情況下獲得不同對待。同時，在考察相對人既往表現(xiàn)基礎(chǔ)上選取適宜的規(guī)制方案，也可以在某種程度上緩解“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的“運動式執(zhí)法”窘境，增強事中事后監(jiān)管措施的規(guī)范性、確定性和可預期性。

第三，行政評級有助于信息簡化整理、高效流轉(zhuǎn)和充分共享，為政務(wù)合作、公私合作和公眾參與奠定信息基礎(chǔ)。其一，行政評級便于所有行政機關(guān)迅速獲悉等級背后承載的豐富監(jiān)管信息，打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的“信息壁壘”，增進政務(wù)合作效率。其二，行政評級便于行政主體在政府采購、政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作等過程中考察市場主體和社會主體的一貫表現(xiàn)，以較低的認知成本作出良好決策。其三，行政評級在一定程度上回應了公眾對信息公開簡明、有效、可利用的需求。簡明行政評級結(jié)果的定期公示可以更好地對公眾發(fā)揮“信號”作用，為其行為選擇提供參考。政府規(guī)制的正當性根基即在于“它不是強迫人們?nèi)プ鏊麄儾辉敢庾龅氖虑?，而是通過強制使人們?nèi)プ鏊麄兿胱龅氖虑椤?。行政評級正是通過制度化的設(shè)計，為不同主體按照自己的意愿、邏輯和方式作出選擇而創(chuàng)造條件。

第四，行政評級有助于激勵相對人遵守法定義務(wù)，甚至承擔超越法律強制規(guī)定的社會責任。一方面，相對人為獲得優(yōu)等行政評級結(jié)果，可能在法律強制規(guī)范之外主動履行倡導性規(guī)范。如在環(huán)境信用評級制度中，“與環(huán)保部門簽訂進一步削減污染物排放量的協(xié)議并取得協(xié)議約定減排效果”成為企業(yè)被評為“環(huán)保誠信企業(yè)”的充分條件之一。另一方面，行政評級結(jié)果經(jīng)權(quán)威平臺公示，成為彰顯企業(yè)表現(xiàn)良好、披露企業(yè)表現(xiàn)不佳的直接符號。出于聲譽方面的考量，相對人對政府規(guī)制的主動遵從意愿往往會增強。

（三）行政評級的局限性

行政評級的核心要義在于，將相對人在一定期間內(nèi)的表現(xiàn)簡化為特定的符號。然而，信息可量化的程度是有限的，信息處理過程中可能出現(xiàn)失真，致使諸多復雜的監(jiān)管信息有時很難合理有效地凝結(jié)在簡單的符號之中，從而使行政評級難以發(fā)揮預期效果。這主要體現(xiàn)為：

第一，信息錯誤將導致整個行政評級制度失效。行政評級的基礎(chǔ)性工作在于信息的完整收集、及時更新和有序整理，但信息的真實性偏差在監(jiān)管實踐中很難完全避免。以環(huán)境保護領(lǐng)域為例，盡管針對企業(yè)的強制自行監(jiān)測、自動數(shù)據(jù)傳輸、監(jiān)管性監(jiān)測等法定要求均有相關(guān)責任條款加以保障，但實踐中數(shù)據(jù)作假現(xiàn)象仍層出不窮，直接影響行政評級結(jié)果的準確性，從而誤導行政執(zhí)法和公眾選擇。

第二，不科學的指標體系將削弱行政評級的可接受性。行政評級的有效展開須以具體明確的量化指標體系為基礎(chǔ)，但指標體系在很多情形下難以科學確定。粗疏的等級劃分難以概括復雜的監(jiān)管情形，精細的等級劃分又需要復雜的科學分析方法作為支撐，技術(shù)難度很大。實踐中常用的直接賦值評分方法雖然簡便易行，但分值設(shè)置往往較為隨意，行政主體對考量要素和權(quán)重設(shè)置的選取理由鮮少說明，降低了指標體系的解釋力。例如，勞動保障評級本應圍繞訂立勞動合同、實現(xiàn)員工發(fā)展等勞動關(guān)系展開，但實踐中卻出現(xiàn)了對企業(yè)從事“回報社會的慈善活動”賦予分值的情況，企業(yè)社會責任并非法定義務(wù)，且與勞動關(guān)系毫無關(guān)聯(lián)，在未作任何說明理由的情形下可接受性較低。

第三，行政機關(guān)將評級結(jié)果作為后續(xù)行政決定的依據(jù)，使得評級具有了事實認定的功效。但是，錯誤的評級結(jié)果將導致錯誤的行政決定。如在江蘇省通報的一個案例中，工商管理部門參考稅務(wù)部門對某企業(yè)評定的D級納稅等級，拒絕了該企業(yè)參選行業(yè)評優(yōu)的申請，后來發(fā)現(xiàn)該企業(yè)并無稅務(wù)違法行為，系稅務(wù)部門原評定等級錯誤，并因此導致后續(xù)工商部門行政決定的錯誤。

第四，即使行政評級將復雜的監(jiān)管信息予以簡化，公眾仍有可能不接受其指導，在進行選擇時漠視行政評級結(jié)果，從而造成公共資源的浪費，這也是信息披露相關(guān)制度的固有缺陷。例如，《關(guān)于實施餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的指導意見》（國食藥監(jiān)食〔2012〕5號）規(guī)定了餐飲服務(wù)食品安全等級評定制度，等級分別用“大笑”“微笑”和“平臉”三種卡通形象表示，并須在餐飲服務(wù)單位顯著位置顯示，但消費者往往并不關(guān)注，實際效果很不理想。因此，雖然行政評級有助于優(yōu)化行政監(jiān)管過程，但并不是一個萬能的、可以替代其他制度的工具，而是須在其他保障措施、監(jiān)督機制和后續(xù)監(jiān)管工具的配合下才能有效發(fā)揮作用。

二、行政評級在行政法體系中的定位

（一）作為分類監(jiān)管手段的行政評級

實踐中，雖然行政評級應用廣泛，但卻并未被視作一項典型的行政行為加以對待。政務(wù)網(wǎng)站在公示政府權(quán)責清單時，只有少數(shù)地方政府將部分行政評級職能列入“行政確認”欄目，少數(shù)列入“其他”不可歸類的項目，絕大多數(shù)并未將其作為應列明的事項。學理上，行政評級具有明顯的確認表征，但傳統(tǒng)行政確認概念的內(nèi)容列舉中并未直接包括行政評級。由于行政確認所涉及的范圍甚廣，在功能、主體、對象、形式等方面均表現(xiàn)出多樣性，因而行政評級是否應當被歸為行政確認行為，須從兩個方面探研：第一，須辨明行政評級是否為獨立的行政行為；第二，須辨明行政評級是否滿足行政確認的核心要件。

第一，行政評級是否為行政行為，須考察的核心議題為它是否直接產(chǎn)生外部法律效果，即行政主體是否通過意思表示針對相對人直接設(shè)定、變更、消滅或者確認某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雖然行政評級結(jié)果在很多情形下會對后續(xù)行政行為產(chǎn)生影響，但行政評級本身并不附屬于其他行為或程序，并非其他行政行為的中間確認環(huán)節(jié)。無論指標體系如何復雜，行政主體對相對人既往表現(xiàn)的評價，實質(zhì)上是對相對人在一定期間、特定領(lǐng)域內(nèi)遵守相關(guān)法律規(guī)范程度的確認。行政評級屬于對外宣告確認結(jié)果的要式行政行為，它通過正式法律文書、采用等級標識的方式通告了相對人既往表現(xiàn)所對應的遵守法律規(guī)范的程度，能夠獨立產(chǎn)生法律效果。行政評級的獨立性構(gòu)成了其作為行政確認行為的初步條件。

第二，行政評級是否為行政確認行為，所考察的核心議題為行政評級是否屬于行政主體對相對人之法律事實、法律地位和法律關(guān)系的確認。雖然行政評級并沒有直接產(chǎn)生、變更或消滅具體的行政法律關(guān)系，也沒有直接創(chuàng)設(shè)或改變相對人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，但是行政主體通過對相對人既有相關(guān)信息的收集、整理、判定，形成了對相對人遵守法律規(guī)范程度這一特定法律事實的確證。通常而言，優(yōu)等行政評級結(jié)果確認相對人在一定期間內(nèi)完全遵守相關(guān)法律規(guī)范，甚至超越法律強制義務(wù)承擔社會責任；差等行政評級結(jié)果則確認相對人在一定期間內(nèi)累積了數(shù)量較多或程度較嚴重的違法行為。概言之，行政評級是行政主體基于相對人的現(xiàn)有法律狀態(tài)，對相關(guān)法律事實進行考察、審核后的確認行為，屬于行政確認的范疇。行政評級以特定期間內(nèi)發(fā)生的法律事實為基礎(chǔ)，針對數(shù)量眾多的相對人分別進行等級確認，具有周期性和批量性的特征。

此外，行政評級大多屬于依職權(quán)的行政確認行為，也在一些情形下是依申請的行政確認行為。依職權(quán)的行政評級由行政主體建立具有強制性的評級規(guī)則和指標體系，特定范圍內(nèi)的相對人均須接受等級評定，如重點監(jiān)控企業(yè)和重污染行業(yè)企業(yè)必須由環(huán)保部門進行環(huán)境信用評級。而在行政主體主導的自愿性評級中，行政評級是依申請的行政確認行為，如水利部門主導的水利建設(shè)市場主體信用評級就是以自愿參與為前提的。

（二）行政評級的法律效果

行政評級所確認的相對人遵守法律規(guī)范的程度，反映了其履行法定義務(wù)的表現(xiàn)和能力，在很多情境下將對行政主體的相關(guān)行政活動產(chǎn)生重要影響?；诖?，行政評級結(jié)果可能成為行政處理要件、行政裁量因素和行政指導依據(jù)，在晚近社會信用體系建設(shè)的背景下，還有可能成為信用聯(lián)合獎懲措施的前提。

1.作為行政處理要件的行政評級結(jié)果

將行政評級結(jié)果明確作為行政處理羈束要件的情形并不多見，即相對人的某項評級結(jié)果對應直接、必然的法律效果，或者某項行政處理必須以某類評級的特定等級為要件?；谛姓幜P法定原則，差等行政評級結(jié)果不應當直接導致某種確定的不利后果，否則相當于在行政處罰的構(gòu)成要件中增加了行政評級作為新的中間環(huán)節(jié)。但行政主體可以直接依據(jù)行政評級結(jié)果作出行政命令，如針對差等行政評級結(jié)果的相對人，行政主體責令其限期改正，直接取消其已獲得的行政給付或行政獎勵，并取消其未來一定期間內(nèi)繼續(xù)獲得行政給付或行政獎勵的資格。實踐中，環(huán)保部門即有權(quán)責令“環(huán)保不良企業(yè)”向社會公布改善環(huán)境行為的計劃或者承諾，并暫停各類環(huán)保專項資金補助，不得授予行政獎勵。另外，行政主體有時會直接要求相關(guān)企業(yè)依據(jù)行政評級結(jié)果調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動，各級地方政府的行政評級實踐中即有將電價、污水處理費用等公共事業(yè)收費與企業(yè)環(huán)境信用等級強制掛鉤的實例。

此外，一些規(guī)范條款看似將行政評級結(jié)果作為行政處理的構(gòu)成要件，但實質(zhì)上僅具有重述或警示的作用。例如，《江蘇省企業(yè)環(huán)保信用評價及信用管理暫行辦法》（蘇環(huán)辦〔2013〕385號）規(guī)定行政機關(guān)對于評為“黑色”等級的企業(yè)應當“依法不予辦理環(huán)保行政許可”。依據(jù)該規(guī)定，企業(yè)一旦被評為“黑色”等級，即會產(chǎn)生不予辦理環(huán)保行政許可的法律效果。但在不予辦理環(huán)保行政許可的事實認定中，實際起決定作用的是差等行政評級結(jié)果所依托的前置違法行為，不予辦理行政許可的法律依據(jù)也是位階更高的法律或行政法規(guī)。

2.作為行政裁量因素的行政評級結(jié)果

將行政評級結(jié)果作為行政裁量因素的情形較為常見，這在要件裁量、效果裁量和程序裁量三個方面均有體現(xiàn)。

第一，在要件裁量方面，行政評級結(jié)果能夠在法律要件的認定上發(fā)揮作用。例如，《中華人民共和國政府采購法》第22條和《中華人民共和國政府采購法實施條例》第17條對供應商提出了履約能力、資金保障、專業(yè)技術(shù)能力、遵紀守法等若干方面的要求。行政主體可以參考相關(guān)領(lǐng)域的行政評級結(jié)果來判斷相對人是否符合立法寬泛規(guī)定的法律要件。在國有土地出讓、公共資源交易、公用事業(yè)特許經(jīng)營等領(lǐng)域，行政評級結(jié)果同樣能夠發(fā)揮類似作用。

第二，在效果裁量方面，行政評級結(jié)果能夠直接影響法律效果的最終確定。如《江蘇省企業(yè)環(huán)保信用評價及信用管理暫行辦法》（蘇環(huán)辦〔2013〕385號）第20條第1款第3項規(guī)定，環(huán)境信用評級結(jié)果為差等的企業(yè)發(fā)生環(huán)境違法行為時，按行政處罰自由裁量同檔次的上限處罰。這意味著，行政主體將在裁量權(quán)范圍內(nèi)，參考相對人的行政評級結(jié)果來確定行政處罰的幅度。在行政獎勵和行政給付領(lǐng)域，行政評級結(jié)果同樣能夠發(fā)揮類似的作用。

第三，在程序裁量方面，行政評級結(jié)果能夠影響稀缺行政資源的分配次序和行政程序的選擇。例如，《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕150號）第32條第2款規(guī)定，環(huán)境保護主管部門根據(jù)企業(yè)信用等級，對環(huán)保誠信度較高的企業(yè)，可以優(yōu)先安排環(huán)保專項資金或者其他資金補助、優(yōu)先安排環(huán)?？萍柬椖苛㈨?；新建項目需要新增重點污染物排放總量控制指標時，納入調(diào)劑順序并予以優(yōu)先安排。這里的“優(yōu)先安排”即是行政主體參考優(yōu)等行政評級結(jié)果對行政資源分配次序的裁量。此外，行政主體根據(jù)不同的行政評級結(jié)果，對有關(guān)相對人在行政程序的處理速度或便利程度上依法予以區(qū)別對待，也是一種激勵或懲戒的程序裁量機制。例如，根據(jù)《納稅信用管理辦法（試行）》（國稅發(fā)〔2014〕10號）第29條的規(guī)定，稅務(wù)部門可以給予納稅信用A級的納稅人“需要調(diào)整增值稅發(fā)票用量時即時辦理”“普通發(fā)票按需領(lǐng)用”“綠色通道或?qū)ｉT人員幫助辦理涉稅事項”等優(yōu)惠政策。

3.作為行政指導依據(jù)的行政評級結(jié)果

行政主體將行政評級結(jié)果作為行政指導依據(jù)的情形亦較為常見。行政評級結(jié)果對金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾均能起到提示風險、促進良好決策的作用。這體現(xiàn)在：

第一，行政主體將行政評級結(jié)果及其對應的情形和建議的處理方式通告商業(yè)銀行、證券期貨經(jīng)營機構(gòu)、保險公司等金融機構(gòu)，建議金融機構(gòu)對等級較高的主體予以金融支持，對等級較低的主體予以金融限制。例如，環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境信用等級的不同，可以分別建議銀行業(yè)金融機構(gòu)“予以積極的信貸支持”“嚴格貸款條件”以及“謹慎授信”。

第二，行政主體將行政評級結(jié)果及其對應的情形和建議處理方式通告行業(yè)協(xié)會，建議行業(yè)協(xié)會采取獎勵、行業(yè)內(nèi)通報表揚與批評、警告、不予接納、勸退等措施。例如，環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境信用等級的不同，可以分別建議相關(guān)行業(yè)協(xié)會“授予”“暫停授予”以及“不得授予”等榮譽稱號。

第三，行政主體將行政評級結(jié)果及其對應的情形和建議處理方式向全社會公開，建議被評級主體的上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)、潛在的商業(yè)合作者和消費者作出理性選擇。在信息爆炸的當今社會，如果沒有行政機關(guān)主導的評級，一般人很難獲取、整理和評價紛繁復雜的信息，從而淪為“信息弱勢群體”。而政府規(guī)制的正當性根基在于“它不是強迫人們?nèi)プ鏊麄儾辉敢庾龅氖虑?，而是通過強制使人們?nèi)プ鏊麄兿胱龅氖虑椤?。行政評級正是通過制度化的設(shè)計，為不同主體按照自己的意愿、邏輯和方式作出選擇創(chuàng)造條件，產(chǎn)生了多元主體合作共同監(jiān)督相關(guān)企業(yè)的附加結(jié)果。行政評級通過簡明的符號傳達了相關(guān)行政主體對特定企業(yè)在某個領(lǐng)域遵守法律規(guī)范程度的權(quán)威評價，為社會公眾在“信息爆炸”的社會中有效獲取精準信息、作出符合自己意愿的選擇提供指導、創(chuàng)造條件。例如，根據(jù)《關(guān)于推進食品藥品安全信用體系建設(shè)的指導意見》（食藥監(jiān)稽〔2015〕258號），監(jiān)管部門應當及時向社會公開食品藥品企業(yè)信用評價等級，鼓勵公眾參與，鼓勵市場主體對其查詢與應用。

4.作為信用聯(lián)合獎懲措施前提的行政評級結(jié)果

信用聯(lián)合獎懲措施是基于晚近社會信用體系建設(shè)實踐發(fā)展出的新制度，在傳統(tǒng)行政法上難以找到對應的理論范疇，一般包括“守信聯(lián)合激勵措施”和“失信聯(lián)合懲戒措施”兩項內(nèi)容。其中的“守信”和“失信”，實質(zhì)上對應著相關(guān)行政評級結(jié)果的優(yōu)和差。行政評級結(jié)果通過在整個行政系統(tǒng)內(nèi)部共享，對所有相關(guān)行政主體的行政活動產(chǎn)生影響，成為信用聯(lián)合獎懲措施的前提。優(yōu)等行政評級結(jié)果產(chǎn)生的有利影響被視為“激勵”，差等行政評級結(jié)果產(chǎn)生的不利影響則被視為“懲戒”。

一方面，行政主體可以依據(jù)優(yōu)等行政評級結(jié)果，對相對人采取不同程度的優(yōu)先性、便利性或表彰性措施。以納稅信用評級為例，稅務(wù)機關(guān)公告發(fā)布納稅信用A級納稅人名單后，相關(guān)部門可以在各自行政活動中采取正向激勵措施，如發(fā)展和改革部門在項目審批服務(wù)和管理中優(yōu)先考慮、財政部門在財政資金使用上進行傾斜、海關(guān)在進出口手續(xù)上予以簡化，等等。

另一方面，行政主體可以依據(jù)差等行政評級結(jié)果，對相對人采取不同程度的強制、限制或影響性措施。以環(huán)境信用評級為例，環(huán)保部門將存在嚴重環(huán)境失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負責人認定為聯(lián)合懲戒對象后，工商、質(zhì)檢、財政、稅務(wù)、海關(guān)等部門均可以在其行政活動中參照該評級結(jié)果作出行政決定，在行政許可、行政檢查、認證認可、政府采購等諸多方面對企業(yè)進行限制。這里的“嚴重失信”，指向在環(huán)保部門組織的環(huán)境信用評級中被評定為最低等級的“環(huán)境不良”，亦即環(huán)境信用評級結(jié)果是環(huán)保領(lǐng)域信用聯(lián)合獎懲措施的事實依據(jù)與實施前提。

三、對行政評級的法律控制

行政評級本身并無授益或侵益屬性，但行政評級結(jié)果的分殊能夠?qū)ο鄬θ说呢敭a(chǎn)權(quán)產(chǎn)生重大影響。一方面，它在很多情境下與行政許可、認證認可等行政行為類似，相當于設(shè)置了“準入門檻”，沒有達到一定等級的相對人無法從事相應的活動或獲得相應的行政資源；另一方面，它是對相對人既往表現(xiàn)的簡明反映，成為行政主體作出行政決定、行政裁量、行政指導等活動的事實依據(jù)。鑒此，行政評級不能被任意設(shè)定和實施，而必須受到法律依據(jù)、適用條件、程序設(shè)置等方面的法律約束，并提供通暢的法律救濟渠道。

（一）對行政評級依據(jù)的法律約束

行政評級應當在法治框架下進行，行政主體須在法定權(quán)限范圍內(nèi)、依據(jù)法定標準、遵循法定程序、采取法定形式對相對人進行等級評定。目前行政評級的設(shè)定依據(jù)大多位階較低，雖然已有若干法律規(guī)定了對物的評級和對企業(yè)資質(zhì)的評級，但并沒有提及基于相對人表現(xiàn)進行的行政評級。行政法規(guī)同樣如此，如《征信業(yè)管理條例》第2條第4款專門排除了“國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”針對相對人進行信用等級評定。然而，根據(jù)筆者的檢索，僅有海關(guān)主導的評級是通過部門規(guī)章進行設(shè)定與規(guī)范的，即《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》（署令〔2014〕225號）。行政評級深度適用的安全生產(chǎn)、食品藥品安全、勞動保障、環(huán)境保護等領(lǐng)域，其規(guī)范依據(jù)均為國務(wù)院部委和地方政府職能部門發(fā)布的規(guī)范性文件。

在行政評級的設(shè)定上，如果僅將評級看作是行政主體優(yōu)化監(jiān)管過程的手段，那么就不需要受法律保留原則約束，不屬于《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定的只能制定法律的事項，而是屬于政府固有的行政職權(quán)范圍，可以在行政立法的框架下進行規(guī)定。但是，行政評級并非內(nèi)部行政行為，行政評級結(jié)果能夠?qū)ο鄬θ说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。而規(guī)章不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，規(guī)范性文件所受法律限制比規(guī)章更為嚴格，因此目前主要通過規(guī)范性文件設(shè)定行政評級的做法并不妥當。筆者認為，應當由法律、法規(guī)設(shè)定行政評級，在此基礎(chǔ)上，通過規(guī)章、規(guī)范性文件的形式作出具體的制度安排。

具體的評級指標體系原則上并無法律位階上的要求。但由于行政評級結(jié)果可能致使相對人的財產(chǎn)權(quán)遭受重大影響，故應當將相對人既往表現(xiàn)按照科學、合理的比例劃分等級，不同等級所對應的后果亦須認真考量。指標體系并不是簡單地在“合法”與“違法”之間劃定標準，而是通過設(shè)定不同的級別來科學客觀地體現(xiàn)相對人的不同法律狀態(tài)，并沒有一套整齊劃一、預先確定的方法論公式。通常而言，規(guī)則制定過程所應當受到的法律約束在指標體系制定過程中均應當一體遵循，如征求公共意見、專家參與等程序性要求以及符合比例原則等合理性要求。

（二）嚴格限定行政評級的適用范圍

對行政評級適用范圍的限定，可以分別從針對企業(yè)、社會組織以及自然人的行政評級三個層面分別進行闡發(fā)。

針對企業(yè)的行政評級可以看作是政府對市場進行規(guī)制的工具，其濫用不僅無益于解決原初的監(jiān)管難題，反而會減弱市場的活力。因此，在第三方評級能夠有效發(fā)揮作用的情境下，行政主體不應當直接通過行政評級的方式介入規(guī)制事務(wù)，而是應當對第三方評級機構(gòu)提出確保公正性、獨立性和準確性的法律要求，同時尊重第三方評級機構(gòu)的判斷。在第三方評級尚未有效建立的情形下，行政評級主要適用于相對人數(shù)量繁多、信息可量化程度高的監(jiān)管領(lǐng)域；在壟斷程度較高、相對人數(shù)量較少的領(lǐng)域難以發(fā)揮作用，亦無法適用于發(fā)展變化極快、評價標準尚不明確的新興領(lǐng)域。

目前，行政評級從主要針對企業(yè)逐漸發(fā)展至針對社會組織。例如，《北京市社會組織信用信息管理暫行辦法》（京民社發(fā)〔2016〕62號）第2條規(guī)定了政府應當對社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會進行等級評估，并將等級結(jié)果作為“社會組織績效信息”的重要內(nèi)容。然而，不同類型、領(lǐng)域、規(guī)模的社會組織很難統(tǒng)一評判，分類控制難以找到統(tǒng)一標準和對應舉措，過度干預也有可能影響社會組織的自主發(fā)展。因此，行政評級在社會治理領(lǐng)域應當被更加審慎地適用，針對社會組織的行政評級應當受到更加嚴格的約束和限制。

當行政評級適用于自然人時，應當受到最為嚴格的限制。如同金融機構(gòu)對自然人征信的評價僅限于其償付能力而不是自然人本身一樣，行政評級亦應當秉持此原則。行政評級可以適用于評價自然人在職業(yè)活動（如企業(yè)法定代表人、律師、會計從業(yè)人員、審計師）中的表現(xiàn)，但將自然人各個方面的表現(xiàn)混為一談從而評定整體誠信水平的做法則并不可取。在目前的行政評級實踐中，自然人、法人和非法人組織都是信用評定對象。雖然相關(guān)立法規(guī)定對自然人信息權(quán)利給予了更加嚴格的保護，但將自然人在公共生活中的一切信息納入考察并評定信用等級的作法，不恰當?shù)財U大了行政評級的適用空間，有侵犯公民人格尊嚴之嫌。為此，在針對自然人進行行政評級時，須格外注重個人信息安全、個人隱私權(quán)、人格尊嚴等方面的權(quán)利保障。

（三）對行政評級的程序性控制

雖然行政評級呈現(xiàn)為簡單的符號，但是其背后蘊含了一系列的程序安排：確定行政評級范圍、收集整理相對人信息數(shù)據(jù)、初步確定相對人等級、給予當事人陳述和申辯的機會、聽取公眾意見、審核確定相對人等級、共享與公示行政評級結(jié)果、等級動態(tài)調(diào)整，等等。其中最核心的兩項內(nèi)容是等級確定和等級動態(tài)調(diào)整，程序性控制也應當從這兩個方面展開。

在等級確定方面，由于行政評級所依托的是可量化的信息數(shù)據(jù)和精細的指標體系，因而有可能通過自動化的數(shù)據(jù)處理技術(shù)直接得到初步評級結(jié)果。如《關(guān)于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕161號）即提出了“推動企業(yè)環(huán)境信用評價的信息采集、評分、結(jié)果公布的信息化和自動化，減少人工干預”的要求。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)高度發(fā)達的背景下，自動化應當成為行政評級重要的發(fā)展方向。但在目前的實踐中，自動化處理的發(fā)展并不理想，信息處理有時仍須依靠復雜繁瑣的人工過程，如《安徽省企業(yè)環(huán)境信用評價實施方案》（皖環(huán)發(fā)〔2014〕40號）規(guī)定，省環(huán)保聯(lián)合會從專家?guī)熘须S機抽取3~5名專家組成專家組，專家組逐項評分，對企業(yè)申報書進行審理。筆者認為，在等級確定的過程中，專家參與和新技術(shù)應用須相輔相成、互相補充：針對評定標準制定和評審過程中的具體專業(yè)事項，如判斷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新情況、承擔社會責任情況等，應更注重專家參與，納入專業(yè)性的全面考量；對于基礎(chǔ)性的信息評定過程，則應更多地通過大數(shù)據(jù)進行客觀、批量地處理。在等級初步確定后，行政主體須充分保障相對人的知情權(quán)，對其進行告知和說明理由；給予被評級企業(yè)對初評結(jié)果提出異議的機會，聽取當事人的陳述、申辯。鑒于行政評級具有周期性與批量性的特征，實踐中業(yè)已出現(xiàn)了電子化、自動化的告知與異議程序，如《福建省企業(yè)環(huán)境信用評價實施意見（試行）》（閩環(huán)發(fā)〔2016〕13號）規(guī)定參評企業(yè)須在特定期限前登陸相關(guān)系統(tǒng)查看初評結(jié)果、提交相關(guān)異議并提供申辯材料，未提交異議視為無異議。行政主體應當在合理期間內(nèi)對相對人異議進行及時處理與充分回應。此外，初評結(jié)果亦須接受社會監(jiān)督，行政主體應當對公眾提出的異議進行核實并適當回應。

在等級動態(tài)調(diào)整方面，鑒于行政評級僅反映特定期間內(nèi)的相對人表現(xiàn)，因而行政評級結(jié)果不應是一成不變的，一定周期結(jié)束或現(xiàn)實情況發(fā)生變化后，行政主體就應及時作出調(diào)整。對行政評級結(jié)果進行調(diào)整，可以分為定期更新與動態(tài)調(diào)整兩種情形。就定期更新而言，工商、質(zhì)檢等信息變更較為頻繁的監(jiān)管部門，應當采取更短的定期更新頻次，如以季度為周期；而稅務(wù)、勞動保障等信息流相對穩(wěn)定的監(jiān)管部門，可以采取年度動態(tài)更新與日常行政檢查更新相結(jié)合的方案，以免影響企業(yè)正常的經(jīng)營秩序。就等級動態(tài)調(diào)整而言，行政主體可以依據(jù)行政檢查中新發(fā)現(xiàn)的違法情形對相對人行政評級結(jié)果予以降低，也可以在連續(xù)兩次評級結(jié)果發(fā)布期間，應相對人申請，經(jīng)審查后對其行政評級結(jié)果予以提升。為確保行政評級的公正有效，提升等級應當受到嚴格的程序控制：一是申請主體限制，違法情形嚴重的相對人不應獲得等級動態(tài)調(diào)整的機會，其他相對人在經(jīng)行政主體確認整改合格后方可獲得提升等級的機會；二是頻次與級數(shù)限制，評定周期內(nèi)相對人應當只有一次申請?zhí)嵘燃壍臋C會，級數(shù)亦應當被限定為一級；三是審查程序限制，等級動態(tài)調(diào)整須遵循嚴格的審查、復核程序并接受社會監(jiān)督。實踐中，《湖南省企業(yè)環(huán)境信用評價等級升級工作程序》即在申請主體、時間頻次、資料要求等方面對環(huán)境信用評級等級動態(tài)調(diào)整進行了專門限定。

（四）建立行政評級的救濟機制

相對人不服行政評級結(jié)果，應當有獲得救濟的權(quán)利。相對人針對行政評級結(jié)果提出異議，行政主體應當及時回應并予以復核，復核結(jié)果應當及時告知相對人，若確屬錯誤則應當及時修正，采取必要措施及時公開和消除影響，降低差等行政評級結(jié)果對相對人造成的消極影響；若堅持原行政評級結(jié)果則應當說明理由。相對人認為行政評級結(jié)果錯誤且不服復核結(jié)果時，可以提起行政復議。

行政評級既非內(nèi)部行政行為，也非行政行為的中間環(huán)節(jié)，而是獨立的行政確認行為，不屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第1條列舉的不產(chǎn)生外部法律效力的行為、過程性行為和對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。因此，相對人不服行政評級結(jié)果的，相關(guān)爭議應當屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第12項列舉的“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的范疇，相對人有權(quán)通過行政訴訟尋求救濟。然而，司法實踐中有裁定書認為行政評級結(jié)果沒有增加相對人的權(quán)利或義務(wù)，從而駁回原告起訴。例如，在“南京創(chuàng)新機電管帶有限公司與南京市江寧區(qū)國家稅務(wù)局稅務(wù)行政管理（稅務(wù)）行政確認案”中，法院駁回原告起訴，認為通知相對人納稅等級的告知函“屬于被告江寧區(qū)國稅局履行其宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識等法定義務(wù)，系對納稅人的一種提醒與告知”，且“并未為原告增設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，對原告的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響”。這否定了行政評級的獨立性，剝奪了相對人在錯誤行政評級結(jié)果導致不利監(jiān)管措施之前通過司法救濟糾正評級結(jié)果的機會，是不妥當?shù)摹＿M一步而言，在錯誤行政評級結(jié)果已經(jīng)導致行政主體采取相關(guān)監(jiān)管措施，并損害相對人合法權(quán)益的情況下，法院既可以對直接侵犯相對人合法權(quán)益的行政決定進行審查，也可以針對前置行政評級進行審查，以救濟相對人權(quán)利。

此外，有時行政主體雖然及時修正了行政評級結(jié)果，但相對人業(yè)已遭受損失，如因錯誤行政評級結(jié)果失去招投標機會、失去行政獎勵或行政補貼資格等，此時相對人能否獲得行政賠償？根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第36條第8項關(guān)于“賠償直接財產(chǎn)損失”的規(guī)定，行政主體對于相對人的間接損失并不承擔賠償責任，故基于錯誤行政評結(jié)果要求行政賠償?shù)木葷埱笤诂F(xiàn)行法律框架下尚難以得到支持。

四、結(jié)語

在加強事中事后監(jiān)管的實踐背景下，行政規(guī)制領(lǐng)域涌現(xiàn)出了眾多新型規(guī)制工具，它們著眼于行政任務(wù)的實現(xiàn)、關(guān)注規(guī)制策略的有效性，行政評級即為其中一項。為增強行政監(jiān)管的針對性和實現(xiàn)分類監(jiān)管，行政評級通過收集、整理和評價一定期間內(nèi)相對人的既往表現(xiàn)數(shù)據(jù)，依據(jù)科學指標進行分級分類，并為不同表現(xiàn)的相對人設(shè)置對應的監(jiān)管框架，成為政府監(jiān)管的有效手段。但行政評級并非解決一切監(jiān)管難題的萬能藥方，其優(yōu)勢在于通過信息整理來簡化監(jiān)管過程，因此更適用于信息可量化程度較高的領(lǐng)域，在壟斷程度較高的行業(yè)監(jiān)管中適用空間狹小，在監(jiān)管事務(wù)發(fā)展變化極快的領(lǐng)域也難以發(fā)揮作用。此外，由于行政評級的制度目標指向政府對市場和社會的干預，不應恣意設(shè)定或過度使用。

行政評級是行政過程中“隱形的”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政評級結(jié)果可能成為行政處理的要件、行政裁量的因素、行政指導的依據(jù)以及信用聯(lián)合獎懲措施的前提，其法律效果應當?shù)玫匠浞种匾暋Ｖ挥写_保行政評級的合法性與合理性，才能進而保證后續(xù)相關(guān)行政決定的正確性。然而，如何科學地將零散的監(jiān)管對象分門別類置于不同的等級框架中，是一個融合法律與技術(shù)的艱深課題，也是本文未竟的思考。

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