□王萌萌

    黨的十八大報(bào)告首次單獨(dú)成篇論述了生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)出了“我們一定要更加自覺(jué)地珍愛(ài)自然，更加積極地保護(hù)生態(tài)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”的號(hào)召，做出了“努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的鄭重宣誓。生態(tài)文明呼喚生態(tài)旅游，發(fā)展生態(tài)旅游存在工作緊迫性、市場(chǎng)可行性和時(shí)代必然性。

    上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)就提出發(fā)展生態(tài)旅游，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，初步構(gòu)建了涵蓋山地、森林、草原、濕地、海洋、沙漠戈壁、人文生態(tài)等7大類(lèi)型，以世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等為主要載體的生態(tài)旅游產(chǎn)品體系?！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》對(duì)旅游資源保護(hù)和利用提出了明確的要求，《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)更強(qiáng)有力地引導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)。但由于介入生態(tài)旅游實(shí)踐領(lǐng)域時(shí)間較短，目前還存在一些制約其進(jìn)一步健康發(fā)展的因素。

    1.對(duì)生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的界定模糊

    生態(tài)旅游（ecotourism）作為一個(gè)獨(dú)立的術(shù)語(yǔ)是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟特別顧問(wèn)謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年提出的。在過(guò)去的30年內(nèi)，眾多不同的組織和機(jī)構(gòu)各自實(shí)踐著其認(rèn)為最佳的生態(tài)旅游模式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)有關(guān)生態(tài)旅游概念的界定近100種。生態(tài)旅游的內(nèi)涵在某種程度上被恣意泛化，與自然旅游、鄉(xiāng)村旅游、探險(xiǎn)旅游、科考旅游、文化旅游、可持續(xù)旅游、綠色旅游等概念、內(nèi)涵含糊交叉。作為政府制定政策和發(fā)展規(guī)劃的理論依據(jù)，生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的泛化、含糊，會(huì)對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)，其結(jié)果很可能發(fā)展成帶有假名義的“生態(tài)旅游”。

    2.生態(tài)旅游法治體系有待進(jìn)一步健全

    我國(guó)在生態(tài)旅游相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面做出了巨大努力?！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》強(qiáng)調(diào)通過(guò)規(guī)劃予以協(xié)調(diào)，對(duì)旅游資源利用的全過(guò)程進(jìn)行保護(hù)；對(duì)自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，應(yīng)維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性?！秶?guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)起到了重要作用。

    但是，由于生態(tài)旅游的多樣性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，現(xiàn)有法治體系尚不能完全滿足對(duì)其規(guī)范、指引和架構(gòu)。尚沒(méi)有一部完整的、專(zhuān)門(mén)的針對(duì)生態(tài)旅游的法律作為上位法引導(dǎo)下位法，部分關(guān)于生態(tài)旅游的專(zhuān)門(mén)性文件過(guò)分側(cè)重生態(tài)旅游規(guī)劃，而忽視了對(duì)其產(chǎn)業(yè)鏈的管理。目前生態(tài)旅游大多依據(jù)環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等種類(lèi)繁多的自然資源保護(hù)法律、法規(guī)，在矛盾和沖突出現(xiàn)時(shí)，司法者、執(zhí)法者缺乏專(zhuān)門(mén)的上位法指引，執(zhí)行實(shí)施過(guò)程中法律效力也就明顯呈現(xiàn)出了多層次，一定程度上影響和削弱了對(duì)生態(tài)旅游的法治保障。

    3.生態(tài)旅游規(guī)劃、實(shí)施有待提升

    生態(tài)旅游產(chǎn)品主要是以自然生態(tài)資源或歷史古跡為依托的，相對(duì)其他旅游資源具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、有限性，在這些生態(tài)敏感的區(qū)域開(kāi)展旅游活動(dòng)，科學(xué)、慎重的整體發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃必不可少。但由于目前規(guī)劃隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，規(guī)劃人才對(duì)當(dāng)?shù)孛袼住⑽拿}淡漠，缺乏真誠(chéng)傾注，導(dǎo)致規(guī)劃千篇一律，粗放式地開(kāi)發(fā)、利用自然資源，在生態(tài)敏感區(qū)甚至核心區(qū)修建大量旅游設(shè)施。根據(jù)中國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)的調(diào)查，47.9%的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃沒(méi)有納入地方政府的發(fā)展規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、地方政府的規(guī)劃、各級(jí)旅游部門(mén)的規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象較普遍，規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性。一些自然保護(hù)區(qū)在緩沖區(qū)，甚至核心區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)，大造人文景觀。在已經(jīng)開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)的自然保護(hù)區(qū)中，有44％的保護(hù)區(qū)存在垃圾公害，12％出現(xiàn)水污染，11％有噪聲污染，3％有空氣污染，61％存在建設(shè)設(shè)施與景觀環(huán)境不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

    4.生態(tài)旅游管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

    根據(jù)《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的界定，生態(tài)旅游涉及森林、草原、戈壁沙漠等多達(dá)7種類(lèi)型的旅游資源。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，這些旅游資源歸屬12個(gè)部門(mén)管理，如環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物、水利、國(guó)土資源、宗教、建設(shè)等行政管理部門(mén)。而每個(gè)行政管理部門(mén)都有各自獨(dú)立的工作原則、管理權(quán)限、工作重點(diǎn)，思考問(wèn)題的角度、承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不盡相同。如國(guó)務(wù)院代表國(guó)家掌有生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)自然資源的所有權(quán)；環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物等各級(jí)行政管理部門(mén)在生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)針對(duì)各種不同的自然要素進(jìn)行管理。這種條塊分割、多頭管理的模式，造成了管理權(quán)限分散，系統(tǒng)化、體系化的管理難以實(shí)現(xiàn)，生態(tài)旅游資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)缺乏綜合協(xié)調(diào)和相互配合。

    5.生態(tài)旅游效益均衡有待協(xié)

    調(diào)

    在發(fā)展生態(tài)旅游的過(guò)程中，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀雖然迅猛提升了生態(tài)旅游發(fā)展的規(guī)模、品質(zhì)，但也帶來(lái)一系列的利益沖突。我國(guó)學(xué)者黃昆依據(jù)利益相關(guān)者群體權(quán)利和利益關(guān)系，將旅游地利益相關(guān)者分為核心層、戰(zhàn)略層、外圍層。在生態(tài)旅游發(fā)展的過(guò)程中,各個(gè)利益主體有著不同的利益訴求。旅游者希望了解和欣賞獨(dú)特、清新的原生自然生態(tài)和人文生態(tài)；開(kāi)發(fā)商和經(jīng)營(yíng)商希望獲取利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)資本積累；政府希望促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展，增加就業(yè)，拉動(dòng)消費(fèi)；原住居民希望改善自己和后代的生活，提高收入；保護(hù)區(qū)則希望更有效地保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境；關(guān)注瀕危生態(tài)系統(tǒng)和物種的非政府組織希望看到資源的合理利用和收益的公平分配。現(xiàn)階段，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀，認(rèn)為旅游本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而忽視了其社會(huì)、環(huán)境和文化功能，造成無(wú)法全面均衡生態(tài)旅游效益，也無(wú)法妥善處理保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾，致使生態(tài)旅游資源的自然性、原始性、獨(dú)特性逐漸消減。

    6.生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測(cè)技術(shù)應(yīng)用有待推廣

    生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測(cè)技術(shù)是確保其對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響最小化的硬件保障。目前，生態(tài)旅游作為一種旅游產(chǎn)品，涉及旅游交通、住宿、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。這些建設(shè)都會(huì)直接或間接地改變其原生自然狀態(tài)。由于成本相對(duì)較高，生態(tài)環(huán)保能源如太陽(yáng)能、風(fēng)能利用相對(duì)較低，資源節(jié)約化技術(shù)體系、流程管理、工藝改進(jìn)等方法未能充分推廣。而生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是了解地區(qū)生態(tài)環(huán)境變遷和評(píng)估生態(tài)旅游環(huán)境影響的科學(xué)依據(jù)，目前各生態(tài)旅游景區(qū)監(jiān)測(cè)手段相對(duì)單一，遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等高科技技術(shù)手段利用率較低，監(jiān)測(cè)體系有待進(jìn)一步完善。由于生態(tài)環(huán)保技術(shù)和監(jiān)測(cè)技術(shù)的滯后，部分生態(tài)旅游景區(qū)噪音污染、垃圾堆積、空氣水體污染嚴(yán)重，生態(tài)資源的自然性、原始性、獨(dú)特性破壞嚴(yán)重。

    7.生態(tài)旅游人才有待相關(guān)政策激勵(lì)

    生態(tài)旅游的發(fā)展離不開(kāi)智力支撐,具有專(zhuān)業(yè)背景的人才，是開(kāi)展生態(tài)旅游科研、教育、保護(hù)和管理的源泉。但是,由于開(kāi)展生態(tài)旅游的地域大多屬于邊遠(yuǎn)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，薪資待遇低，軟硬件配備薄弱，學(xué)歷層次較高的專(zhuān)業(yè)人才出于多種原因考量，很少愿意留在生態(tài)旅游區(qū)域從事專(zhuān)業(yè)工作；大部分從業(yè)人員是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及原住居民，普遍具有文化水平較低、專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺、保護(hù)和管理能力薄弱的特點(diǎn)。在這種雇傭狀況下，生態(tài)旅游景區(qū)很難向旅游者提供合格的產(chǎn)品與服務(wù)，更難以負(fù)責(zé)任地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境科研、保護(hù)和管理。

    （作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院、北京市旅游發(fā)展委員會(huì)）

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