目前，我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，但環(huán)境問題也越來越嚴重，大氣污染、水污染、臭氧層空洞等無不威脅人類的生存和發(fā)展。人們在創(chuàng)造著巨大經(jīng)濟財富的同時必須對自己的生產(chǎn)方式作出深刻地反省，人們的環(huán)境價值觀、道德倫理觀也在經(jīng)歷著深刻的變化。環(huán)境問題是一個社會問題，它需要社會各個階層、各個組成部分從各個角度提供解決的途徑。但是，怎樣才能使環(huán)境問題得到更好地解決呢？法學界在進行著積極的探索和創(chuàng)新，環(huán)境公益訴訟便是其中的一個體現(xiàn)。

　　一、環(huán)境公益訴訟的概念和基本特征

　　公益訴訟可追溯至古羅馬時期，是與私益訴訟相對稱的概念。在當時，公益訴訟是指對于危害社會公益的行為，所有市民都有權(quán)提出訴訟。而私益訴訟是指對于危害個體利益的行為，只有特定的人才能提起訴訟。

　　近代，公益訴訟出現(xiàn)于20世紀60年代。美國經(jīng)歷了劇烈的社會變革后，許多公益活動都在展開，也嘗試了許多法律制度和概念，那些為了保護消費者、有色人種、未成年人等弱勢群體或者為了保護公眾利益而進行的訴訟被稱為公益訴訟。

　　公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟是指所有為了維護公共利益的訴訟，既包括由國家機關(guān)代表國家以國家的名義進行的訴訟，也包括法人機關(guān)團體以自己的名義提出的訴訟。狹義的公益訴訟僅指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或侵害之虞，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。所以環(huán)境公益訴訟包括兩種模式：環(huán)境民事公益訴訟，即公民、法人、團體對于一般的民事主體污染破壞環(huán)境的行為提出的訴訟；環(huán)境行政公益訴訟，即公民、法人、團體對于行政機關(guān)及其公職人員的污染破壞環(huán)境的行政行為，甚至對于國家的污染破壞的計劃、規(guī)劃和政策，提出的訴訟。

　　環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的典型體現(xiàn)，它具有不同于一般公益訴訟的特征：

　　1、環(huán)境公益訴訟的被訴行為侵害或危及到的是社會的公共權(quán)益，一般并不直接損害被告私人的利益。在司法實踐中一直存在一個怪現(xiàn)象，一方面，環(huán)境污染等案件日益增多，這些案件和國家利益、社會公共利益緊密聯(lián)系，日益受到社會的關(guān)注；另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，普遍存在著無人應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。環(huán)境公益訴訟的目的是維護整個社會和人類的環(huán)境公益，即包括國家、社會、組織團體和個人的環(huán)境整體利益。

　　2、環(huán)境公益訴訟的原告范圍廣泛。“環(huán)境是一種公共產(chǎn)品”，它與每個人的利益都密切相關(guān)，環(huán)境公益訴訟可以由社會全體成員提出，只要有任何侵害環(huán)境公益的行為，無論是直接利害關(guān)系的組織和個人還是無直接利害關(guān)系的組織和個人都可以提起訴訟，其原告的范圍是多元的。

　　3、環(huán)境公益訴訟具有明顯的預防性。環(huán)境破壞具有不可逆性，環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，事后的補救往往耗資巨大甚至不可挽救，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生時就容許公民適用司法手段加以排除，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的損失或危害。

　　4、環(huán)境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領(lǐng)域，而是一種與原告資格認定相反的訴訟方式和手段，這種訴訟可在行政訴訟和民事訴訟中采用。如被訴對象是對環(huán)境公益造成侵害的行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)，即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟；如被訴對象為公司、企業(yè)、其他組織或個人，即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。

　　二、環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展現(xiàn)狀

　　公益訴訟制度的建立使公民個人對國家事務的治理從一種缺乏制度保障的權(quán)力進化為一種“觸手可及”的實實在在的權(quán)利。

　　美國是現(xiàn)在公益訴訟制度設(shè)立較早也比較健全的國家，并且在1970年將這一新的訴訟類型引入環(huán)境領(lǐng)域。目前此制度在美國的多項環(huán)境法律中均作了規(guī)定。該制度的設(shè)立使環(huán)保主義者在法院的幫助下，擁有了能與大企業(yè)和政府相抗衡的保障。該制度的設(shè)立，使公眾可以對損害環(huán)境公益的行為提起訴訟，更好地保護了弱勢群體的利益，同時由于這方面的規(guī)定，社會團體及個人可以較主動的執(zhí)法，企業(yè)勢必會采取相應的環(huán)保措施，以避免環(huán)境糾紛的發(fā)生。作為公益訴訟制度的先驅(qū)，美國的公益訴訟制度被許多國家所借鑒，如加拿大、德國、澳大利亞、日本，以及我國臺灣地區(qū)。

　　較之以上國家和地區(qū)，我國在環(huán)境公益訴訟方面落后于時代的發(fā)展。環(huán)境公益訴訟在實踐中面臨尷尬，近些年公益訴訟的案件多以敗訴告終。如律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局一案，認為根據(jù)《杭州西湖風景名勝保護管理條例》，杭州市規(guī)劃局不應該核發(fā)規(guī)劃許可證，允許在西湖風景名勝區(qū)范圍內(nèi)建造浙江老年大學，破壞西湖的原有風貌，而西湖區(qū)人民法院則認為杭州市規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)許可證的行為對金奎喜無實際影響，屬“主體不適格”，裁定不予受理。

　　全國各類公益訴訟案件曾出不窮，但卻屢屢敗訴。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關(guān)系”。直接利害關(guān)系成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關(guān)坎。這也就是說公益訴訟缺乏理論上的有力支持。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，有起訴資格的人必須“與本案有直接利害關(guān)系”，這顯然對環(huán)境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環(huán)境侵害大多是間接的和無形的。我國行政訴訟法規(guī)定，有資格提起行政訴訟的主體，是人為行政機關(guān)和行政工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、活人或其他組織，而對侵害環(huán)境公共利益的抽象行政行為，仍不能通過訴訟途徑得到救濟。

　　三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

　?。ㄒ唬?gòu)件環(huán)境公益訴訟機制是保障公民環(huán)境權(quán)的需要

　　公民環(huán)境權(quán)是指公民享有舒適、健康、良好生活環(huán)境的權(quán)利和平等合理利用自然資源的權(quán)利，包括日照權(quán)、通風權(quán)、安定權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)和觀賞權(quán)等。我國雖沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，但憲法第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定，已經(jīng)邏輯地隱含了環(huán)境權(quán)的概念。然而由于現(xiàn)行民事訴訟法律制度和行政訴訟法律制度對原告資格所作的限制，使公民的環(huán)境權(quán)受到侵害時不能借助訴訟制度來尋求救濟。而建立環(huán)境公益訴訟制度，公民可以依其對破壞環(huán)境公益的行為提起訴訟，保障其環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。

　?。ǘ?gòu)件環(huán)境公益訴訟是應對WTO競爭，是加強我國環(huán)境安全的需要

　　入世后，面臨的競爭是激烈的和多方面的。今后的市場準入包括大量外國資本和商品的進入，帶來的一個問題就是跨國環(huán)境污染和環(huán)境垃圾的轉(zhuǎn)移，這些行為在中國目前還沒有有效的法律加以規(guī)制，必然會使中國變成國際環(huán)境污染的傾銷地和最終消費地，嚴重侵害我國的環(huán)境公共安全。環(huán)境公益訴訟作為公眾保護的最后一道防線，是入世后加強我國環(huán)境保護的重要舉措之一。

　?。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟制度可以充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用

　　首先，環(huán)境公益訴訟制度的實行，有利于公眾監(jiān)督行政機關(guān)的違法行為，建立包括環(huán)境公益訴訟制度在內(nèi)的公眾監(jiān)督機制，可以有效地防止因為行政主體的權(quán)力競爭而導致的公共利益受到損害，防止因行政機關(guān)的違法或不當行為引起的環(huán)境污染和破壞。其次，環(huán)境公益訴訟制度的實行，有利于公眾協(xié)助行政機關(guān)監(jiān)督不法企業(yè)。我國小規(guī)模企業(yè)為數(shù)眾多且污染問題廣泛存在，我國對這些企業(yè)的環(huán)境管理也沒有得到很好地落實，使得這些企業(yè)有機可乘。而環(huán)境公益訴訟制度可以廣泛的發(fā)動群眾，使其承擔起監(jiān)督污染者的責任，使環(huán)境污染得到更好地治理。

　　四、我國建立環(huán)境公益訴訟機制的構(gòu)想

　　（一）取消對原告主體資格不適當?shù)南拗?，擴大環(huán)境公益訴訟的范圍。

　　現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴條件：“原告是與本案有直接利害管理的公民、法人或其他組織”，即只有公民、法人或其他組織因自己的民事權(quán)利受到侵犯或者與其他人發(fā)生民事權(quán)益爭議才能以原告的資格向人民法院提起訴訟?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵法其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這里強調(diào)的原告是自身合法權(quán)益受到侵犯的人。這樣，就導致環(huán)境損害并不能及時有效地得到預防和糾正。環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益，環(huán)境與每個公民的利益緊密相連，原告的資格不應限與案件有直接利害關(guān)系，而應將原告范圍擴大至所有社會成員，包括公民、企事業(yè)單位和社會團體，這樣才能充分發(fā)揮每個公民的監(jiān)督管理作用，才能切實的保護好環(huán)境。

　　現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，公民對其行政機關(guān)及其公務人員的具體行政行為可以提出行政訴訟，在這里把訴訟范圍僅僅界定為具體行政行為。在現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)有時會制定一些危害環(huán)境的開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等情況，這些抽象的行政行為對環(huán)境的危害性更大更廣泛。所以，在環(huán)境公益訴訟中，我們應當放寬訴訟范圍，對于抽象行政行為也應能進行訴訟。

　　（二）合理分配舉證責任

　　環(huán)境訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。所以要合理分配舉證責任：對有關(guān)民事和程序事實仍遵循“誰主張誰舉證”的原則；關(guān)于違反環(huán)境公益的事實則采取舉證責任倒置。原告仍需要對被告損害公益的事實，即國家利益、社會秩序受到損害或者可能受到損害的事實承擔證明責任便可，其余的事實由被告負責，除非被告能提出自己沒有違法行為的事實或抗辯事由，否則將由被告承擔損害環(huán)境公益的后果。

　?。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟費用的承擔及對公益訴訟原告的獎勵

　　環(huán)境公益訴訟維護的是公眾環(huán)境權(quán)，是一項公益性事業(yè)，所以其費用承擔方式應該與一般訴訟有所不同。而且在環(huán)境新型侵權(quán)案件中，由于其涉及面較大且涉及眾多復雜的專業(yè)知識，原告需承擔極為昂貴的費用如高科技鑒定費用。為了不讓訴訟費用成為訴訟的阻礙，增強公眾提起環(huán)境公益訴訟的主動性，應借鑒國外的做法，適當減輕訴訟費，在立法上，對訴訟費用的承擔做出有利于原告的規(guī)定。如美國《清潔水法》規(guī)定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數(shù)額的律師費和專家論證費）判給訴訟的任何一方，以利于保護公民提起公益訴訟的積極性。對此我國應予以借鑒。另外，政府應當考慮在資金、技術(shù)、法律援助等方面給與更多的支持和鼓勵。

　　同時，提起環(huán)境公益訴訟需要花費大量的時間、精力，這對原告來說是一件不太情愿的事情，為了調(diào)動人們的積極性，更好地保護環(huán)境，應當在原告勝訴后給予一定的獎勵。

　?。ㄋ模┓e極發(fā)展環(huán)保團體

　　同污染者和執(zhí)法機關(guān)相比，公民個人力量弱小，很難捍衛(wèi)自己的權(quán)利。但是，一旦公民結(jié)成具有一定規(guī)模的環(huán)保團體，那便有可能同侵害方平等對話。國家環(huán)境保護運動的實踐已經(jīng)證明，環(huán)保社團無論是在推動環(huán)境法的制定，還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當政府活動或其他活動污染破壞環(huán)境，政府和污染者、破壞者不愿意消除污染破壞或為受害的公眾提供充分保護或救濟時，環(huán)保社團可以代表公民個人或公眾，通過提起環(huán)境訴訟等方式保護公民合法的環(huán)境權(quán)益。就目前狀況來看，我國的民間環(huán)保組織蓬勃發(fā)展，為中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展注入了一股新的力量。但總體來說我國的環(huán)境保護組織實力薄弱，從事的還是比較初級的活動，社會影響力不大。我們要改變這種狀況，充分認識環(huán)保團體對中國環(huán)境保護的重要性；充分認發(fā)揮環(huán)保團體對政府官員、污染企業(yè)的制約監(jiān)督作用；發(fā)展對外交流和國家合作，增強實力，擴大影響。

　　參考文獻：

　　1、張明華：《環(huán)境公益訴訟制度》，載《法學論壇》2002年第6期。

　　2、桂林：《論環(huán)境公益訴訟制度》，載《許昌學院學報》，2003年第6期。

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　　4、周訓芳：《環(huán)境法學》，中國林業(yè)出版社2000年版，第6-7頁。

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　　作者單位：山東省莒南縣人民法院

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