圖/視覺(jué)中國(guó)

    自然保護(hù)區(qū)是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境建立的。而有些自然保護(hù)區(qū)卻大肆破壞生態(tài)環(huán)境，修建別墅住宅，甚至劃出地盤(pán)搞礦產(chǎn)開(kāi)采。陜西秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、青海木里煤田超采破壞植被、新疆卡拉麥里保護(hù)區(qū)“縮水”給煤礦讓路……這些嚴(yán)重破壞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的事件，已經(jīng)引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。

    環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧日前在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上報(bào)告自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況時(shí)指出，針對(duì)這些事件，相關(guān)部門(mén)已開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)核查，嚴(yán)肅查處典型違法違規(guī)活動(dòng)。下一步，環(huán)保部將完善構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。

    全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議報(bào)告時(shí)呼吁，應(yīng)進(jìn)一步完善自然保護(hù)區(qū)管理法規(guī)體系建設(shè)，理順自然保護(hù)區(qū)管理體制，形成生態(tài)保護(hù)激勵(lì)補(bǔ)償政策機(jī)制，更好地將自然保護(hù)區(qū)納入依法保護(hù)的軌道。

建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體

    1956年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)議案，建立了我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)制度。同年10月，在廣東省肇慶，我國(guó)的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)誕生。60年來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量和面積呈“S”型增長(zhǎng)。截至目前，全國(guó)已建立了國(guó)家級(jí)和地方級(jí)的自然保護(hù)區(qū)2740處。這些自然保護(hù)區(qū)被劃分為自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)、野生生物類(lèi)、自然遺跡三種類(lèi)型，總面積147萬(wàn)平方公里。

    陳吉寧部長(zhǎng)在報(bào)告中介紹，全國(guó)超過(guò)90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)都建有代表性的自然保護(hù)區(qū)，89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類(lèi)以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復(fù)。

    黔金絲猴，被喻為“世界的獨(dú)生子”。貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是它們的棲息地，棲息在此的黔金絲猴數(shù)量由保護(hù)區(qū)建立之初的350多只增加到現(xiàn)在的730多只。貴州麻陽(yáng)河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的黑葉猴也由150多只增加到350多只。在自然保護(hù)區(qū)中，大熊貓野外種群數(shù)量達(dá)到1800多只，東北虎、東北豹、亞洲象、朱鹮等物種數(shù)量也明顯增加。

    目前，全國(guó)各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)職管理人員總計(jì)4.5萬(wàn)人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員1.3萬(wàn)人。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)均已建立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)已建成管護(hù)站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施。陳吉寧部長(zhǎng)在報(bào)告中指出，我國(guó)已基本形成類(lèi)型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系。

    “我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的生物多樣性和保護(hù)成果在國(guó)內(nèi)外享有盛譽(yù)，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理對(duì)保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種資源具有重要的作用?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員唐世禮在審議報(bào)告時(shí)說(shuō)。

    “自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國(guó)的一個(gè)重要載體，其作用是多方面的?！倍爬杳魑瘑T表示，自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)珍稀特有物種、保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)珍貴自然遺跡等方面發(fā)揮獨(dú)特作用。

呼吁啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)立法進(jìn)程

    我國(guó)現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)條例由國(guó)務(wù)院于1994年頒布，2011年進(jìn)行部分修訂。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員審議時(shí)表示，隨著發(fā)展形勢(shì)的變化，條例已無(wú)法滿足自然保護(hù)區(qū)管理的要求。

    “我國(guó)許多自然保護(hù)區(qū)是上世紀(jì)90年代因?qū)嵤尵刃员Ｗo(hù)而劃定的，迄今為止，自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法治建設(shè)沒(méi)能跟上。”杜黎明委員表示，目前自然保護(hù)區(qū)條例的法律位階比較低，主要依附于相關(guān)的行業(yè)法律，比如森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)主要依附于森林法，水生生物類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)依附于農(nóng)業(yè)法等。他認(rèn)為，保護(hù)區(qū)的管理主體和執(zhí)法主體不一致，給實(shí)際工作造成了諸多不便。

    王明雯委員說(shuō)，條例對(duì)保護(hù)區(qū)的土地的權(quán)屬、分類(lèi)管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾獑?wèn)題都沒(méi)有作出規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。另外，目前自然保護(hù)區(qū)的管理體制不順，職能交叉的問(wèn)題很突出。這些問(wèn)題都需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)法律給予解決。

    “由于缺少上位法，進(jìn)一步推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)工作面臨制度障礙。”王毅委員建議，應(yīng)重新考慮制定自然保護(hù)區(qū)或自然保護(hù)地法，包括在立法目的、保護(hù)范圍、核心制度、保障機(jī)制、公眾參與以及法律責(zé)任等方面有所突破，使之成為這個(gè)領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律。

    國(guó)家自然保護(hù)區(qū)條例及相關(guān)規(guī)定明確提出了對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行“一區(qū)一法”管理，但目前仍有一些保護(hù)區(qū)沒(méi)能做到。對(duì)此，車(chē)光鐵委員建議，應(yīng)結(jié)合新立法法的實(shí)施，全面推進(jìn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理立法進(jìn)程，并定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查。他同時(shí)建議，將省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作納入地方立法授權(quán)事項(xiàng)，由各設(shè)區(qū)的市單獨(dú)制定符合區(qū)域?qū)嶋H的地方性法規(guī)，切實(shí)加大依法管理力度。

理順自然保護(hù)區(qū)管理體制

    我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理和分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制：環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。

    事實(shí)上，有的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊，存在多頭管理的問(wèn)題。多數(shù)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一身，政企不分、事企不分。陳吉寧部長(zhǎng)在報(bào)告中也指出，自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制有待健全，部門(mén)間的協(xié)作配合還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

    “從現(xiàn)行的管理體制來(lái)看，不適應(yīng)性顯得非常突出。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)等，對(duì)不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)，現(xiàn)行的管理制度也沒(méi)有體現(xiàn)管理事權(quán)、管理層級(jí)的差異?！倍爬杳魑瘑T建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)要盡快制定不同類(lèi)型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)分類(lèi)管理指導(dǎo)意見(jiàn)，出臺(tái)環(huán)境準(zhǔn)入的負(fù)面清單。

    據(jù)有關(guān)資料介紹，目前有15%的省級(jí)、40%的市級(jí)、58%的縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有建立相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)?！皺C(jī)構(gòu)都沒(méi)有，怎么談管理？”羅清泉委員說(shuō)，要幫助地方政府解決地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)“管理缺位”的問(wèn)題，抓緊明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、管理權(quán)限并督促地方政府加以落實(shí)。

    車(chē)光鐵委員指出，有的自然保護(hù)區(qū)集多種職能于一身，甚至需要以經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)收作為主業(yè)來(lái)支撐其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由此導(dǎo)致保護(hù)和管理的職能明顯弱化。對(duì)此，他建議，進(jìn)一步推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理體制和綜合管理機(jī)制建設(shè)，建立完善考核問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確地方政府的主體責(zé)任，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高管護(hù)能力和水平。

探索人與自然和諧共贏的模式

    自然保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的矛盾歷來(lái)存在。況且，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū),西藏、青海、新疆、甘肅等西部六省區(qū)的自然保護(hù)區(qū)面積占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總面積的75%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重。陳吉寧部長(zhǎng)在報(bào)告中指出，有的地方為追求經(jīng)濟(jì)利益,多次不合理調(diào)整甚至撤銷(xiāo)自然保護(hù)區(qū)；一些地方在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)甚至在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，盲目開(kāi)發(fā)建設(shè),導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”,影響了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能和價(jià)值；部分建立時(shí)間較早的自然保護(hù)區(qū)將一些村鎮(zhèn)、農(nóng)田、工礦企業(yè)劃入其中,制約了自然保護(hù)區(qū)健康發(fā)展。

    問(wèn)題不容回避，但解決的辦法還有很多。王慶喜委員在廣西崇左自然保護(hù)區(qū)調(diào)研時(shí)，遇到了扎根那里20年開(kāi)展白頭葉猴保護(hù)工作的北大教授潘文石，潘教授對(duì)當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)和民生改善和諧發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的介紹讓王慶喜委員很受啟發(fā)。“一是通過(guò)使用沼氣解決不讓當(dāng)?shù)匕傩丈仙娇巢衿茐闹脖坏膯?wèn)題。二是科技幫扶當(dāng)?shù)匕傩仗岣吒收岱N植產(chǎn)量。三是發(fā)展生態(tài)旅游增加當(dāng)?shù)匕傩帐杖??！蓖鯌c喜委員說(shuō)，當(dāng)?shù)匕傩赵谏鷳B(tài)保護(hù)中受益，由此保護(hù)生態(tài)的積極性也被更加充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)。所以，我們一定要處理好生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善三者的關(guān)系，將保護(hù)區(qū)建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，探索人與自然和諧共贏的模式。

    “保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾突出是一個(gè)根本問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題解決不好，自然保護(hù)區(qū)的工作會(huì)受到一定的掣肘?！辈虝P委員說(shuō)，應(yīng)加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)的激勵(lì)。在這方面，國(guó)務(wù)院特別是環(huán)保部應(yīng)該有很多的政策工具可以加以利用，比如在扶貧脫貧政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、主體功能區(qū)建設(shè)政策中，都有可以和自然保護(hù)相銜接的內(nèi)容。

    “建議加快研究完善自然保護(hù)區(qū)的土地管理辦法和生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制，制定相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)向外進(jìn)行移民?！倍爬杳魑瘑T呼吁，與此同時(shí)要加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)所在地的財(cái)政補(bǔ)貼，以解決各地在監(jiān)管當(dāng)中遇到的問(wèn)題。

    （文／本刊記者 張寶山）

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